“9·11”事件发生前的准备(2)
应急反应部门的准备措施
在“9 ·11”那天,最先作出反应的主要是以下4 个部门:纽约市消防局、纽
约市警察局、港务局警察署、市长紧急事务管理办公室。
港务局警察署2001年9 月11日,纽约和新泽西港务局警察署由1 ,331 名警官
组成,他们中的大部分都接受过灭火方法以及执行法律的训练。港务局警察署由一
名署长领导。港务局的9 处设施包括世贸中心,都分别设有一个独立的警察署指挥
部。
港务局大部分警察署指挥部使用一种超高频的无线电。尽管所有的无线电都能
使用不止一个频道,但是港务局警察署的大部分警察只使用一个当地频道。这个地
方频道覆盖范围较小,只能在该指挥部的附近地区工作。港务局警察署也有一个覆
盖其全部管辖区域的频道,但是并不是所有的指挥部都能使用它。
9 月11日前,港务局没有一套标准的操作程序,来规制不同指挥部的警察在世
贸中心的大型突发事件中如何作出反应并进而采取适当措施。具体来说,在“9 ·
11”这样的突发事件中,并没有一套关于不同的指挥部应当怎样通过无线电系统相
互交流的标准操作程序。
纽约市警察局拥有4 万名警察的纽约市警察局由一名警察局长领导,该局长的
主要职责并不是负责具体的行动,但是他拥有指挥具体行动的权力。纽约市警察局
的大部分具体行动都由该局的警长负责。遇到重大紧急事件时,特别行动部门将扮
演关键角色。这个部门包括航空队,其主要提供直升飞机用于搜查和搜救;紧急事
件服务队,其主要执行需要专业技能的搜救任务。纽约市警察局拥有具体而详细的
标准操作程序,根据紧急事件的规模调遣警察进行处理。
纽约市警察局辖区分成35个不同的无线电区,每个无线电区都分配有一个中心
无线电发送器。而且,该局还有几个用于全市行动的无线电频道。警官们人手一个
能收到20个或者更多频道的手提无线电通讯工具,因而能在其辖区以外对事件作出
反应。紧急事件服务队的成员也有这样的通讯工具,但是他们在执行任务时将使用
独立的定点对讲机频道,这种频道不受中心无线电服务器的指挥。
纽约市警察局还管理着本市的911 报警电话系统。该系统的大约1200名话务员、
无线电派送员和管理人员,他们都是纽约市警察局的平民百姓雇员。都接受过处理
紧急事件的基本知识的训练。当收到关于大火的911 报警时,他们则将其传送给纽
约市消防局调度处。
纽约市消防局拥有11,000名成员的纽约市消防局由一名局长领导,该局长不像
警察局长,他没有采取具体行动的权力。具体行动由该局惟一的一名五星级消防队
长负责。
纽约市消防局根据地理区域划分为9 个独立的分队,每个分队又进一步分为4
到7 个支队,每个支队包含3 到4 个灭火班和2 到4 个云梯班。纽约市消防局总共
有205 个灭火班和133 个云梯班。执行任务的云梯班有一个班长或副班长和5 名消
防队员组成;执行任务的灭火班有一个班长或副班长和正常情况下4 名消防队员组
成。云梯班的主要任务是执行救援任务,灭火班则集中精力灭火。
纽约市消防局的特别行动指挥部由有限的几个部分组成,这几个部分对恐怖袭
击或其他重大事件采取反应措施至关重要。该局的5 个搜救班和7 个巡逻班执行非
常专业和高度危险的救援任务。
执行消防任务时的后勤保障工作是由消防行动调度处负责的,它在纽约市的5
个行政区都设有一个中心。所有关于大火的911 报警电话都被转到纽约市消防局调
度处。
9 月11日前,纽约市消防局负责救火的班组和消防官兵使用的是6 个频道的模
拟定点无线通讯系统。特别是,各个消防班组使用同一个短波频道,现场指挥官操
纵并使用这一短波频道与消防队员交流。因为这些定点无线通讯系统信号较弱,消
防队员之间的交流局限在很近的范围内才能听到,指挥官们在指挥救火时还使用一
个独立的指挥频道。另外,纽约市消防局在五个行政区都设立了一个调度指挥频道,
这些频道不是定点频道因而能够覆盖整个纽约市。
纽约市消防局的无线电通讯系统在1993年世贸中心爆炸案中表现不佳,这主要
有以下两个原因:第一,无线电信号常常不能成功穿透数层的钢筋混凝土楼板,使
得各班组联系不上;第二,这么多的消防班组试图使用同一个定点频道导致通讯系
统失灵。
为了大大提高纽约市消防局在双塔的高空环境里的无线通讯能力,港务局于1994
年自费安装了一套扩音器系统。港务局建议让这套扩音系统全天24小时工作,而纽
约市消防局却要求仅仅在确实需要时才打开扩音器,因为(扩音器系统运行时)会
干扰消防局在曼哈顿南区的其他行动。这套扩音器系统安装在位于世贸中心5 号楼
的港务局警察办公室里,当纽约市消防局对世贸中心建筑群采取行动要求启用扩音
器系统时,由港务局警察将之投入使用。然而,2000年春天,纽约市消防局要求把
扩音器的启动控制仪表盘放在每个塔楼门厅的消防安全办公室里,以便消防人员完
全控制该启动系统。港务局同意了。
从1998~2000 年期间,纽约市火灾死亡人数少于自1946年开始精确统计以来的
任何一个3 年期。消防队员死亡人数(在20世纪90年代共计22人)与该局历史上最
平静时期相比也是较少的。
紧急事务管理办公室和跨机构的准备措施1996年,鲁道夫·朱利安尼市长创设
了市长紧急事务管理办公室,该办公室有3 个基本职能:第一,其警备指挥部负责
管理本市的重要的通讯频道——包括纽约市消防局调度处和纽约市警察局以及其他
单位的无线电频率和其他数据库;第二,是通过计划和实施包括城市多部门,尤其
是消防局和警察局的演习和训练,提高本市对于重大事件包括恐怖袭击的反应能力
;第三,在处理对于重大事件的整体紧急反应中,紧急事务管理办公室发挥着关键
作用。紧急事务管理办公室的应急反应中心被启动之后,相关部门指定的联络人和
市长及其高级助手都将集中在这里。另外,一位该办公室的现场指挥官将会被派到
现场以确保作出的反应相互协调。
世贸中心无线电扩音系统,由马尔寇·克鲁皮绘制紧急事务管理办公室的总部
位于世贸中心7 号楼。有人对此提出质疑,这位置不仅距离恐怖分子先前袭击的目
标太近,而且位于大楼的23层(一旦电梯坏了很难爬上去),该办公室没有一个备
用的地方。
2001年7 月,朱利安尼市长修订了一份命令《关于纽约市紧急事件的指导和控
制》, 目的是“消除相关机构之间由于专业技能和责任的部分重叠而潜在的冲突”。
这份命令针对不同类型的紧急事件指定一个合适的机构作为“紧急事件指挥官”,
以寻求完成这个目标。该指挥官将“负责管理纽约市对于紧急事件的所有应对措施”。
而市长紧急事务管理办公室则“被指定为现场跨机构协调者”。
不管怎么说,纽约市消防局和纽约市警察局都认为自己是自发采取行动的。在
9月11 日前,他们并没有准备针对重大突发事件进行全面的合作。市长紧急事务管
理办公室也没有解决这个问题。
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