破解地方债务危机之门(3) 不把地方负债规范化,副作用只会越来越大,现在的当务之急是慢慢把围墙修 起来,后门堵上,前门开好,大家按规则来做事,这个大思路是没有异议的。现在 也在加紧酝酿怎么样修改《预算法》,正面地考虑怎么开地方债的前门。 魏加宁:治国有如治水,必须疏堵结合,光靠堵肯定是不能解决问题的。如果 政务公开和地方债的发行挂起钩来,诱使地方政府努力增加财务、政务的透明度, 这种利益导向可能更容易解决问题。 从公平角度考虑,发地方债也是有其客观必然性的,公共基础设施建设有一个 很大的特点,就是用当代人或者是上一代人积累下来的资金搞建设,建设工期又长, 建设成之后,享受的往往是下一代人,甚至是下几代人,因此通过发债可以调剂这 种不公平。 贾 康:如果按照公共财政精神来规范,就应该有一个公共财政选择机制,各 级地方政府要做什么事情,用公众的钱谋公众的福利,大家参与决策,进行监督, 监督资金的使用效益,靠制度来解决资源配置的最优化。从大的意义上讲,理财反 映决策的民主化、科学化。理财的民主化会拉动经济和社会生活的民主化,整个行 政体制、决策机制、政府领导人的行为约束机制,都会建立起来。 《21世纪》:一个最大的风险是,一旦地方拿到发债权之后,没有更多的约束 机制,很可能会形成更大的漏洞。贾 康:所以,地方发债权一定要和约束机制 一起设计。发改委、财政部及中央银行要有一个综合的考虑,中央跟地方之间一起 按转移支付的方式谈总规模,按照客观的标准再切块,把各地的规模按一个指标分 下去。 魏加宁:其中存在一个矛盾,地方发债权放开之后,经济发达的地区反而容易 发债,真正贫困的地区却难以找到购买者,最终导致穷的更穷,富的更富,为了防 止这种情况,就需要转移支付的支持,通过中央政府来为贫困地区发债增信,使得 贫困地区也能发得出债去,当然,还要有其他的政策扶持,比如说政策性银行的配 合。 《21世纪》:无论是控制地方的发债权还是加强转移支付,实际都造成了中央 财权、审批权的扩张,这就难以避免过去计划时代对经济发展带来的约束,而且也 与目前的审批权下放趋势背道而驰。 贾 康:具体到一开始搞地方债的时候,没有中央的审批是不行的。审批也有 一个具体的制度改进的问题,不是少数的官员做主,要有可行性报告,有一整套的 评价机制,更多地借助专家的意见。 魏加宁:要形成地方人大、中央政府主管部门、信用评级机构和投资者四个环 节共同约束的机制,才能更好地控制地方发债的风险。 梁 朋:从最后的趋势来看,真正的决定地方债发行的规模,或者是发行的使 用方向,还是应该在地方的人代会,因为它是最直接的利益。 王元龙:要在中央控制总量的前提下行使地方的自主权,因为还有国家的整个 规模控制,不能随心所欲。 发地方债首先要把存量清理出来,而且可以把存量当中一部分转成债权,使其 真正的变成政府债。 魏加宁:所以,要趁着中央财政现在比较好的时候,赶紧做一点事情,等中央 财政情况发生变化以后,地方债的问题就更不好解决了。并且,存量应当和增量分 开解决,应该根据存量形成的不同原因,进行分类处理。 发债可以先搞试点,目前有几个提法,一个是主张在沿海发达地区先试点,另 一个主张是大城市先搞“市政建设债”试点。我个人更强调,谁的债务情况说清楚 了,谁的财政规范、透明搞得好,谁的政务公开、建设项目效益分析披露得好,就 让谁先试。这样可以用发债权激励地方债务情况的清晰化。 这样还可以给商业银行一个回旋的余地,地方政府为了发债就要做出努力,它 要通过地方人大,然后通过财政部审核,再通过中介机构信用评级,最后商业银行 作为投资者可以行使自己的选择权。 日本央行的年报里,每年都有这样的统计,就是全国的商业银行贷款中有多少 贷给地方政府的,商业银行持有的有价证券当中有多少是国债,多少是地方债,都 可以清晰地显示出来。我们只有做到了这一步,才能够正确地判断拉动经济增长的 动力究竟是民间投资主导还是地方政府所为,宏观调控也才能够真正做到有的放矢。