中国农民的“二等公民”地位（2）

    2.“二元户籍”制度的演变

    1958年1 月9 日《户口登记条例》生效之后，并没有得到认真实施。这是1958
年“大跃进”运动进入高潮的一个结果。

    1962年4 月17日，公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》指出：“在处
理户口迁移问题时，不要把必要的正常迁移同压缩人口混同起来，应当本着既要严
格控制农村人口迁往城市，又要保障必要的正常迁移的原则，实事求是地进行处理。”
同年12月8 日，公安部三局发出《关于加强户口管理工作的意见》指出：“对农村
迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市
之间必要的正常迁移，应当准许，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、
上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”1962年6 月20日，中共中
央就压缩农村吃商品粮人口的问题批示各地，要求对农村不合理吃商品粮的人口进
行压缩，动员这些人参加农业生产。1964年8 月14日，国务院批转了公安部《关于
户口迁移政策规定》，要求对迁入城市的人口实行严格控制。

    为了减少城市吃饭与就业的人口，自1962年起，国家就开始了有组织、有计划
地动员城镇青年上山下乡，去农场就业或去农村人民公社插队。“文化大革命”爆
发以后，上山下乡运动遂成为一种“接受贫下中农再教育”的政治运动。从1962年
到1979年，全国累计下乡的城镇知青有1776万人，国家为此累计拨付安置经费75.4
亿元。与此同时，还有数百万机关干部和职工下放农村劳动。大部分城市青年是凭
一股高度的政治热情去“农村广阔天地，大有作为”的，但一时的政治激情终究不
能温暖失去城市户口以后成为农民一员这一冰冷的事实。当政治激情消失以后，他
们立即做起回城的美梦，并不惜以各式各样的途径回到城市。

    1977年11月8 日，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，强化了对
户口迁移工作的严格管理。1979年6 月26日，国务院批转了公安部、粮食部《关于
严格控制农业人口转为非农业人口的意见的报告》。

    1980年10月，全国城市规划会议确定了我国城市发展的基本方针：“控制大城
市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”这一基本方针的确定实际上为严
格控制城市人口机械增长的户口控制政策又提供了一个合理论据，城乡隔离的户籍
制度依然如故。1981年12月30日，国务院发出《关于严格控制农村劳动力进城做工
和农业人口转为非农业人口的通知》，进一步强调严格控制“农转非”。

    1985年9 月6 日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中
华人民共和国居民身份证条例》，建立了居民身份证制度。身份证强调证明公民个
人的身份，携带方便，与证明一家人的身份及其关系的户口簿不同，更能适应市场
经济条件下人们工作、生活和社会交往的需要。这是我们户籍制度的重大变革之一。
但是，直到20世纪90年代中期以前，二元户籍制度的内容并没有多少实质性的变动。

    20世纪80年代以后，针对社会上日益强烈的要求放宽户口控制的呼声，1989年
10月31日，国务院发出《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》（国发［1989
］76号）。1990年7 月15日，国务院办公厅又转发国家计委等部门《关于“农转非”
政策管理工作分工意见报告的通知》（国办发［1990］45号）。通知规定：国务院
各行业主管部门都要按照《国务院关于严格控制“农转非”过快增长的通知》精神，
负责对涉及本行业的“农转非”政策问题进行综合平衡，严格把关，承办有关工作
；对现行“农转非”政策的调整或制定新的“农转非”政策，一律报请国务院审定。
未经国务院批准，任何部门都无权调整现行“农转非”政策或出台新的“农转非”
政策；等等。

    随后, 我国先后对户口政策进行了一些必要的调整和改革。这些改革的主要措
施包括：集中出台了多项户口迁移政策；允许农民自理口粮进入集镇落户；实行居
民身份证制度；积极推进小城镇户籍管理制度改革；完善农村户籍管理制度；调整
城市户口迁移政策等。应该说，这些政策的出台和实施，在一定程度上促进了城乡
劳动力资源的合理流动，但对户籍制度本身并没有实质性的触动。2001年3 月30日，
国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。《意见》明确
提出，全国县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有合法固定
住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本
人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理
口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口；对办理小城镇常住户口
的人员，不再实行计划指标管理。这个《意见》的出台，标志着我国户籍管理制度
改革向前迈出了实质性的一步。据公安部有关人士介绍，到2001年10月1 日，全国
所有的镇和县级市市区已经全面开展了小城镇户籍管理制度的改革工作。截止到2001
年12月中旬，仅据天津、辽宁、江苏、河南、重庆、新疆等省( 区、市) 的不完全
统计，已为符合条件的138.6 万人在小城镇办理了落户手续。一些省市还根据《意
见》的有关内容，调整了大中城市户口迁移政策，放宽了在城市投资、兴办实业、
购买商品房人员的落户限制。吉林、湖南、广东、福建、辽宁等省还打破了“农业”
和“非农业”二元户口的管理模式，建立起城乡统一的户口登记管理制度。

    然而，在通往实现公民迁徙和居住自由这条理想的道路上，一些阻力也在严重
制约着户籍制度的改革步伐。这些阻力主要是来自于附着在户口身上的一些实质性
功能没有与户口剥离，如社会保障、就业、就学、住房分配等。这种阻力表现最明
显的是大中城市。但是, 户籍制度理论上的基本职能只有两项，一是证明公民身份，
确认公民的权利能力和民事行为能力，证明公民的身份，以便利于公民参与各类社
会活动；二是为政府制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源等行政管理提
供人口数据及相关的基础性资料。一切附加在户籍制度上的其他功能都应当取消。

    3.现行的“二元户籍”制度特征

    中国是一个等级名分制度十分悠久的国家。社会主义新中国的建立，是中国社
会平等化进程质的飞跃。新中国在实现民族平等、宗教平等、性别平等方面取得的
巨大进步是举世公认的。然而，众所周知，自1958年开始确立直至今天仍在实行的
现行户籍制度带有等级身份的印记，户口原本的功能也被逐渐异化。



    （1 ）户口成了终身身份和世袭身份。

    我国实行的二元户籍管理使户口不仅成了一种身份，而且是一种终身的和世袭
的身份，农民这一本来只表示职业的全球通用的称呼，在中国却只代表了绝大多数
国民的一种身份。

    与中国现行体制中的其他终身性身份（国家干部身份、全民单位职工身份、城
镇集体职工身份）不同，户口身份是一种先天的世袭身份，而干部、职工身份却是
后天的终身性身份。户口身份与个人的后天努力基本无关，除了考入高等学校和中
等专业技术学校这种可能性极少的情况以外，几乎不存在后天努力可以改变户口身
份的机会。决定一个人户口身份性质（是城镇非农业户口还是农村农业户口）的不
是他的努力程度以及他的机遇，而是出生时他或她父母户口的性质，更确切地说，
是他或她母亲户口的性质。孩子户口随其母亲是我国户口取得的核心原则。(1998 
年7 月22日国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见
》，取消户口随母原则，确立“婴儿落户随父随母自愿”的原则。) 这项原则的发
明是十分“巧妙”的。它最大限度地起到了限制城乡居民通婚的客观作用，从而有
效地贯彻了严格控制农转非数量的初衷。这种设计与古代印度的“顺婚”、“逆婚”
制度正好相反，几乎使城乡通婚趋于绝迹，城市居民、农村居民都成为完全意义上
的内婚制集团。户口随母原则起到了一道无形高墙的作用，将无数青年男女挡在正
常婚姻的大门之外，以致上演了一幕幕人间悲剧。

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