第四章 行政管理 第一节 德国占领区的分类 尽管纳粹国际法专家强调希特勒的欧洲需要有所规划,德国大空间的行政管理 却不是有系统地逐步形成的,而是主要通过不断摸索、反复试验才决定下来的(就 1941年后所占领的苏联领土而言,可能不在此例)。结果,各个地区的行政管理形 式有了相当大的差别。概括地说,到1943年底,德国占领区有五种不同的类型。它 们是: 1.合并区2.民政长官管辖区3.附属区4.占领区5.所谓“作战区”关于对苏联发 动进攻前的规划,见上文,原著第60页。 (一)合并区 政治上和组织上同德国关系最密切的是所谓合并区(EingegliederteGebiete ), 它或是以德国新行政区的形式,或是以原来存在的州、行政区或省的增添部分的形 式,由德国直接统治。在东方,这类合并区有:(1 )但泽—西普鲁士行政区(包 括但泽、马林韦德尔和布罗姆堡专区)和瓦尔培兰行政区〔包括霍亨扎尔察(伊诺 弗罗茨瓦夫)、波森和卡利什〕专区;(2 )并入西里西亚省的卡托维兹专区; (3)并入东普鲁士省的泽希脑专区;(4)并入东普鲁士贡宾南专区的苏道恩专区; (5)并入东普鲁士阿伦施泰因专区的佐尔道地区。在西方,这类合并区有1939年以 前比利时的圣维特市、欧本市和马尔梅迪92市(在德国的那道合并法令中,称该地区 为“欧本、马尔梅迪和莫雷斯纳”)。为了便于管理,它们被并入了来因省(亚琛专 区),但是政治上却隶属于科隆—亚琛行政区。 (二)民政长官管辖区 在东南方,这类地区有过去属于南斯拉夫的下斯蒂里亚地区和上卡尔尼奥拉、 米埃斯塔尔和西兰乡地区。根据希特勒1941年4 月12日颁发的“分裂南斯拉夫的紧 急指示”,他决定将这些地区分别划归施蒂里亚马克行政区和卡恩滕行政区。在西 方,这类地区有:(1 )法国的摩泽尔省(洛林)和上来因与下来因省(阿尔萨斯), 摩泽尔省并入萨尔—法耳茨行政区,成为新的威斯特马克行政区,上来因和下来因 并入巴登行政区,成为新的巴登—阿尔萨斯行政区;(2 )卢森堡,它于1941年2 月划归科布伦茨—特里尔行政区,成为新的摩泽尔行政区。 虽然德国人始终没有通过法律宣布并吞这些地区,但是他们清楚地表明,他们 完全有意把这些地区最终并入德国。例如,在阿尔萨斯,身为民政长官的瓦格纳行 政长官就说,他的任务“主要是政治方面的……是一项将阿尔萨斯收回大德国的任 务”。据说,希特勒本人曾经限地方民政长官在十年内使阿尔萨斯和洛林完全德意 志化。为了使阿尔萨斯—洛林和卢森堡的那套行政管理形式同德国的那套完全一致, 这三个地区的立法由各地的民政长官和柏林的政府部门共同提出。义务兵役制于1942 年8 月开始实行,接着德国内政部长颁布了一项法令,把德国公民的身分授与参加 德国武装部队或武装93党卫队的人,或是在其他方面表明自己不愧为德国人的人。 在所有三处地方,他们还采取了各种步骤使地名甚至姓氏德意志化,同时还强迫居 民讲德语以代替当地的语言或法语。就海关、邮电的管理以及铁道而言,这三个地 区全被当作德国的一个组成部分。 1941年8 月,对俄国发动进攻后六星期,比亚威斯托克省,大约只有比利时那 么大的前波兰“公国”,也归入了民政长官管辖区这一类。东普鲁士行政长官科赫 奉派出任民政长官,该地区则改隶于东普鲁士行政区。虽然比亚威斯托克丝毫不受 各项管辖东方合并区的法律的约束,但是德国人象对待阿尔萨斯、洛林和卢森堡那 样,坚持该地区最后注定应并入德国。由于比亚威斯托克的民政长官,不仅是东普 鲁士的行政长官、而且是驻乌克兰的德国专员,因此,在东方新秩序的结构中,比 亚威斯托克地区有时被说成是起着东普鲁士与乌克兰之间的桥梁作用。 (三)附属区 下一类地区的行政机构也几乎完全是德国式的。这类地区包括波兰“残余地区” 内的总督辖区、德国专员管辖下的乌克兰和德国专员管辖下的奥斯兰的白俄罗斯地 区。波希米亚和摩拉维亚保护国虽然在法律上有着本国的“自治”政府,上面还有 一个德国监护机构,却可以被认为也属于这一类,特别因为它们已经被官方看作是 “大94德国”的组成部分了。这一类地区与德国的关系始终没有很明确地规定过。 至于总督辖区,官方曾经声明:这一地区的“特殊地位”使之无法按照国内法和国 际法的一般概念来予队分类。它自身就代表一个独特的法律概念。它既不是德国的 一部分,也不是大德国的一部分,在关税和货币方面同德国和大德国全分隔开……。 但是它是大德国的一个势力范围,也是大德国权力范围的组成部分。据总督弗朗克 说,总督辖区“不再是占领区,因此与德国无关,它是大德国不可缺少的一部分”。 它也“不单纯是一个殖民地”或是“一个自治领或保护国”,而是大德国的一个 “附属地区”(Nebenland )。 弗朗克和德国报刊都费尽心机想把总督辖区的地位和保护国的地位严格地区分 开来,同时指出,虽然这两类地区同样有可能成为大德国的一部分,它们的地位却 不必相仿。这种区分在一定程度上是正当的,因为就组成方式来说,保护国不仅同 总督辖区有某些相同的特点,而且同所有占领区也有某些相同的地方。象总督辖区 乌克兰和奥斯兰那样,它被剥夺了作为“国际法上一个实体”的全部地位,并被指 定为一片专供掠夺的、可能加以德意志化的地区。象合并区那样,它成了“德国关 税区”的一部分,并受到德国许多法律的管辖。另一方面,它象丹麦那样,保有在 柏林派驻外交代表的权利,自身有着一个名义上“自治的‘行政机构,其首脑享有” 主权政府的首脑所享有的全部荣誉“。 95奥斯兰和乌克兰的地位也一直不很明确。毫无疑问,这是因为德国人象对待 总督辖区和保护国的问题那样,不愿把它们的地位固定下来,以免不利于将来把这 些地区并入德国。罗森贝格(象上文已经提到的那样)原来曾经设想使奥斯兰成为 一个广阔的殖民地式的“保护国”,由来自各日耳曼民族国家的合适的移民移居到 那里,并使其德意志化,不过他曾主张,乌克兰应成为一个与德国紧密地结盟的自 治国。然而结果,情况恰巧相反,当奥斯兰的爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛获得某 种程度的自治时,乌克兰却基本上仍然是一个遭到掠夺的殖民地区,由一个几乎完 全是德国人的行政机构加以统治。 (四)占领区 这一类是指德国人在军事上和经济上很感兴趣、但大抵又认为不适宜于立即并 入德国的地区(可是,就连对丹麦,也没有排除掉最后加以并吞的可能性)。只要 战争继续下去,这些国家在军事上和战略上就对德国有着不同程度的重要性,而它 们的行政机构的性质往往也就视其重要性而决定。例如,比利时和法国北部、法国 被占领区、希腊和南斯拉夫塞尔维亚的“残余”地区等,由于PGN0146.TXT/PGN>在 战略方面极其重要,都被置于军管之下,由德国武装部队通过军事司令官直接控制, 可是,由于政策上的一大改变,比利时和法国北部于1944年7 月突然改由一个文职 的德国专员前去主管,军事司令官的职位最后同高级党卫队和警察头子的职位合而 为一。另一方面,由于挪威和荷兰在政治和军事方面部同等重要,因此这两个国家 几乎从一开始就置于德国专员主持的民政机构的管理之下。 在一个突出的实例中——即所谓丹麦“模范保护国”这一实例——德国人起初 力图把军事占领同有限地干涉当地事务结合起来。在这一点上,原来的计划是,通 过外交途径——即通过德国驻哥本哈根的公使——实行控制。因此,在入侵的那天, 德国政府就宣称,它无意破坏96丹麦的领土完整或干涉丹麦的政治独立。结果,不 仅丹麦议会制度继续发挥作用,甚至连丹麦军队也完整无损,尽管他们被限制于一 些特殊地区。其次,德国人也没有象在其他占领区那样,试图利用丹麦境内的少数 民族德意志人。这一点使《北石勒苏益格日报》感到很恼火。然而德国人要求丹麦 在外交政策方面作了重大的改变,尤其在1941年对俄国发动进攻以后。那时,丹麦 被迫同苏见下文,原著第491 页。毗邻的科隆—亚琛行政区长官约瑟夫·格罗厄被 任命为德国专员。官方称这项任命为“战争过程中的一种改组措施”(德通社,1944 年7 月19日)。它的目的显然是使人民受到比军事司令官法尔肯豪森原来所实行的 更为全面的德国管制(参阅拉默斯给德国当局的信件,1944年7 月14日,见《美国 军事法庭,案件第11号》,第985 页)。 联断绝外交关系,并且参加了防共协定。丹麦还被迫同意建立丹麦自由团,并 宣布丹麦共产党为非法组织。后来,它同德国的整个宪政关系发生了根本的变化。 (五)“作战区” 1943年9 月意大利的崩溃,带来了德国占领下的另一类地区——即所谓“作战 区”(Operationszonen )。这类地区以前属于意大利,或者在意大利管辖之下, 但是这时为了军事安全的原因,德国人确实认为不得不予以接管。这类“作战区” 有“亚得利亚海沿海地区”(Adriatis-chesKüstenland)和“阿尔卑斯地区” (Alpenvorland)。亚得利亚海沿海地区包括意大利的乌迪南、戈里齐亚、的里雅 斯特、普拉和阜姆等省,以及由意大利占领的卢布尔雅那省、苏沙克与巴卡尔地区、 克尔克岛、路辛岛和刻索岛。这一地区归卡恩滕行政区长官兼德国总督弗里德里希 ·赖纳博士管辖。阿尔卑斯地区包括意大利的波尔萨诺、特兰托和贝卢诺省,由蒂 罗尔—福拉尔贝格行政区长官兼德国总督弗朗茨·霍费尔管辖。赖纳和霍费尔在他 们负责的“作战区”内都享有“最高专员”(ObersterKommissar )这一头衔。 在亚得利亚海沿海地区,赖纳声称,他的“首要任务”是不让敌人入侵和不使 该地区内出现“政治真空”,而在PGN0148.TXT/PGN>阿尔卑斯地区,霍费尔说,他 的职责是“在勃伦纳山口以内地区促成正确的态度、安定和秩序”。这两项声明在 一定程度上都符合于1944年4 月德国成立“作战区”时希特勒就这项行动向墨索里 尼所作的解释:即如果德国人继续在意大利作战的话,他们就不得不使后方“畅通 97无阻”,而且还“不得不确保阿尔卑斯各山口,从而使游击队无法威胁这些狭隘 的补给线”。 尽管德国人起初不承认有把这些地区并入德国的意图,他们不久便很清楚地表 明,亚得里亚海沿海地区和阿尔卑斯地区在政治上最终将并入邻近的德国行政区。 在南蒂罗尔,他们尤其鼓励那场同德国“重新联合起来”的运动。意大利语逐渐被 禁止使用,意大利机构也被有系统地消灭掉。在德国本上,纳粹报刊提到南蒂罗尔 时,同提到奥地利、苏台德区、东方合并区和阿尔萨斯—洛林参阅《多瑙河日报》, 1944年3 月16日,3 月30日,4 月24日和4 月28日;《德意志日报,克罗地亚版》 (DeutscheZeitunginKroatien ),1944 年5 月16日;《因斯布鲁克新闻》(Inn- -sbruckerNachrichten),1943年9 月27日,10月27日和11月17日;还有赖纳在纽 伦堡的供词〔《纽伦堡国际军事法庭》,第16卷,第130 页)。 希特勒同墨索里尼在克莱斯海姆堡的会谈记录,1944年4 月23日(详文见《国 务院公报》,1946年12月8 日,第1044页)。 1943年9 月10日,戈培尔写道:“目前,我们还不能占须南蒂罗尔,因为这绝 对会使意大利人大吃一惊,并且使所有新的法西斯政府无法进行政治活动。”(《 戈培尔日记》,第345 页)。 从1938年后,纳粹党便禁止在德国进行“收回”南蒂罗尔的宣传;参阅1938年 5月20 日的A.5438号命令和1938年6 月3 日的R.65/38 号命令(《训令》,第1 卷, 第413 —414 页)。纳粹官方的态度以前一直是:“德、意两国的边界问题早已解 决了”。 一样,开始把它说成是德国居民已经重返德国的地区之一。 第二节德国占领下的欧洲的内部疆界 虽然德国人在上述各类占领区内建立的行政管理制度各各不同,但就它们同德 国的关系而论,这些地区至少在最初阶段都有一个共同的特征:即它们同德国之间 由“内部疆界”分隔开来,德国平民除非持有德国内政部颁发的特别许可证,否则 不能进入这些占领区。就东方地区和保护国而言,这种特别许可证的颁发是根据德 国内政部长弗里克1940年7 月20日颁布的一项法令办理的。这项法令载明,波希米 亚和摩拉维亚,东方合并区(不包括但泽、以前属于普鲁士的上西里西亚和以前属 于奥地利的弗赖施塔特、切欣与拜利茨地区,以及比亚瓦城),总督辖区和“德国 内政部长规定的任何其他地区”,都是需要特别许可证的地区。后来,乌克兰和奥 斯兰也列93入了单子。这就使德国占领下的东方地区几乎全部需要入境许可证了, 尽管希姆莱于1942年5 月撤销了所谓“东方地区的警察界限”,从而使德国平民无 须办理其他手续便能赴但泽—西普鲁士行政区和瓦尔塔兰行政区的其余/PGN0150.TXT/PGN> 地方旅行。据称,赴东方地区其他地方的通行证“原则上只在申请的理由就作战努 力而言是关系重大时,才予以颁发”,而接受这类申请的行政区警察当局都奉命 “对每一份申请书进行严格的审查”。未经批准而偷越“内部疆界”的人,一经捕 获就严加惩办,这一点自不待言。 至于西方的某些被占领国家——特别是比利时和法国北部及法国被占领区—— 希姆莱于1942年4 月实施了一种特殊的签证办法(Sichtvermerksverfahren),以 代替先前发给来往于这些地区的平民的军事通行证。可是,据指出,只有下列几类 旅行可以获准:(1 )为国家和纳粹党因公出差,(2 )商业性的旅行,(3 )由 比利时和法国来的外籍工人的旅行。其他各种旅行一概都被禁止。为党务出差不在 这项旅行禁令的范围之内,这一点虽然并不令人惊奇,却十分有趣,因为党内工作 人员赴其他地区旅行是受到禁止的。在其他那些地区,甚至通常在社会上享有特权 的那些人,没有特殊的许可也不能越过一道“内部疆界”。例如,1941年4 月29日, 纳粹党办公厅发布了一项命令,禁止“纳粹党各办事处和附属组织与有关团体的所 有人员”越界进入下斯蒂里亚、上卡尔尼奥拉、西兰和米埃斯塔尔等置于民政长官 管辖下的地区。“为紧急公务“出差,首先须经纳粹党办公厅批准,尽管民政长官 也可以批准这类出差。 参阅希姆莱1942年5 月12日的命令(《训令》,第2 卷,第 409 页)。 德通社,1943年4 月20日。 1942年4 月24日的V.I.30/408号命令(《训令》,第3 卷,第219 —220 页)。 第三节 德国最高代表在占领区内的地位 德国最高代表(即行政长官兼总督、民政长官、德国保护长官、德国专员、军 事司令官等)的地位,往往在这一类地区和在另一类地区互不相同,尽管委派这些 官员的根本目的——即为了维护德国的利益——在整个希特99勒的欧洲却完全是一 样的。拿合并区来说,最高权力在当地是由行政长官兼总督行使,如果它们隶属的 行政区是普鲁士的一部分,则由行政长官兼省长来行使。象所有其他行政长官兼总 督那样,他是“德国政府的常设官员”,在德国内政部长的全面监督(Dienstaufsicht) 下进行工作,负责督促人们遵守希特勒制定的政策方针。在但泽—西普鲁士和瓦尔 塔兰,由于官方规定“所有行政部门”都归行政长官兼总督管辖,他又成了诸如司 法、财政、铁道和邮电等“特殊行政机构”(Sonderverwaltungen)的首长。因此, 正象德国报刊指出的那样,他的“地位”较之其他各省的德国总督“无可比拟地强 大”。不象德国国内官职和他相当的官员们,他也不受任何传统类型的德国省一级 行政机构的妨碍——事实上,在他管辖的地区内,“国家社会主义的思想可以彻底 予以贯彻”,“国家社会主义的理论可以百分之一百地忖诸实行”。 在比亚威斯托克、下斯蒂里亚、上卡尔尼奥拉、西兰、米埃斯塔尔、阿尔萨斯、 洛林和卢森堡,民政长官就是德国最高代表,其职责同挪威和荷兰的德国专员的职 责相仿。不过他同时又是这个地区所隶属的附近那个行政区的长官兼总督(科赫是 一个例外,他是东普鲁士行政长官兼省长)。但是,光是这片地区这样隶属于一个 行政区,不足以使它的行政机构就成为国家行政机构。“只有在特殊的领域里—— 即邮电、铁道和海关——国家才直接接管”。在所有其他领域里,最高权威就是民 政长官,他通过若干相当于柏林中央政府各部的行政部门来进行管理。甚至当中央 政府的一个机构,例如粮食管理局,在这些地区设立分局时,它们也不归柏林而归 民政长官管辖。除了那些明确地获准可以为全部占领区制订法律100 的政府当局所 发布的命令外,民政长官只接受经由德国总理府主任(即拉默斯)传达下来的希特 勒的指示。但是,在颁布新法律之前,他们有必要同有关的中央部门进行磋商,而 在有些地区(例如,阿尔萨斯、洛林和卢森堡),德国内政部内设立的所谓“总办 事处”有权来调解民政长官和中央部门之间发生的任何争执。可是柏林当局并不行 使任何“财政权力”,因为希特勒本人坚决认为,民政长官“决不应”在财务方面 受到任何严格管理的“妨碍”。因此,他们“获准编制范围极其广泛的独立的预算”。 “ 在总督辖区,总督汉斯·弗朗克象上述地区的民政长官一样,也是直接对希特 勒负责,尽管在其他方面,他的地位多少比他们还要高些。在许多方面,弗朗克是 所有德国代表中最志得意满的,因为他领导的行政机构不仅几乎全部是由德国人组 成的,而且实际上还享有“政府”的地位——所谓总督辖区政府。在总督下面,有 一个国务秘书领导着这个“政府”,国务秘书下面设有一整套完善的行政机构,上 面由十二个“中央部门”的首长组成一种内阁。在地区一级上,有五个地区长官, 每一个管理着相当于德国行政专区那样的一片地区。鉴于有一项决定,要求除次要 职位外使所有职位都由德国人担任,这一雄心勃勃地规划的行政机构有一部分无疑 是必要的,但是,也有不少显然是弗朗克本人想在行政方面享有自治的那一众所周 知的愿望的结果——这个愿望终于使他被控企图把总督辖区变为一个独立国家。弗 朗克不仅101 在柏林保持着一个规模很大的机构(包括一个特设的宣传处)来维护 他的利益,而且在克拉科夫的办公厅下面还驻有军事司令官和空军总司令委派的 “联络官”,以及外交部、总理府、军备与军火部(施佩尔部)、纳粹党办公厅和 德国青年领袖等机构的常驻“代表”(Beauftragte )。此外,弗朗克也不反对外 国政府向他派遣代表的这个主意,他把法西斯代表福索姆布龙伯爵“当作意大利的 某种外交代表”来接待,便是一个明白的表示。 虽然驻乌克兰的德国专员科赫和驻奥斯兰的德国专员洛泽具有同挪威和荷兰的 德国最高民政首脑一样的官衔,但是严格地说来,他们的地位却比不上那两个德国 代表。因为根据1941年7 月17日希特勒发布的命令,他们隶属于德国东方占领区事 务部部长罗森贝格和他的常务次长阿尔弗雷德·迈尔。按照这道命令的规定,在这 些地区内行使最高立法权的是这个德国部长,而不是这些专员。可是,当所谓“特 别行政机构”(Sonderver-waltungen )侵入这个德国部长的职责范围时,他的权 力便逐渐受到限制。例如,德国运输部长接管了东部交通管理处的铁道系统,而德 国邮电部长又对邮电事业承担起了责任。戈林、施佩尔和希姆莱在他们各自负责的 领域里也代表最高当局,虽然有明文规定,“所有这些权力机构”应与该部长保持 密切联系,并应相互保持联系,以保证“对各项事务有统一的指挥”。罗森贝格的 权力所受到的这种限制,使名义上隶属于他的德国专员比较易于摆脱他的控制。实 际上,科赫在同东方事务部的关系方面至少取得了相当的独立。由于这两个专员象 占领区102 的所有其他德国行政首长那样,是由希特勒亲自委派的,不是由罗森贝 格委派的,这个德国部长的地位在他们眼里无论如何是相当软弱的。 至于挪威和荷兰,两地德国专员的地位是相同的,尽管特博文仍然保有党的行 政长官的地位,而赛斯—英夸特则具有德国部长这一多少较为崇高的衔头。事实上, 希特勒1940年5 月18日颁发的任命赛斯—英夸特为“德国驻荷兰占领区专员”的那 道命令,显然是仿效1940年4 月24日颁发的任命特博文为“德国驻挪威占领区专员” 的那道命令的。这两个德国专员都被明确地指定为“德国利益的监护人”,他们都 对希特勒直接负责,并接受希特勒本人的“指示和命令”,这两个德国专员都有权 通过法令来制订法律,两地的“最高军事权力”仍然属于当地的德国武装部队司令 官,他所发布的“民政范围”内的命令则由德国专员予以执行,两地德国专员都可 以“要求德国警察机关协助”去执行他们的命令,尽管“在军事需要的范围和德国 专员工作许可的范围内”,这些警察机关也听候武装部队司令官的指挥。事实上, 特博文在挪威的地位和赛斯—英夸特在荷兰的地位,两者之间的唯一基本区别似乎 在于这一点:1942年2 月以后,特博文是通过吉斯林领导的一个当地政府推行他的 许多任务的,而赛斯—英夸特则继续通过前荷兰各部的常务秘书长组成的一个所谓 “无头政府”去管理荷兰。 至于军事管制下的那些国家——比利时和法国北部、法同被占领区、塞尔维亚 和希腊——德军司令部严格他说来也是武装部队的一个执行机关。军事司令官必须 执行的法律有许多是武装部队最高统帅部或陆军总司令部颁布的,虽然象文职的德 国专员那样,他也须执行有权为整个德国占领下的欧洲制定法律的德国那些中央机 关(四年计划组织等)发布的命令。至于塞尔维亚,由于那103 里的军事司令官同 萨洛尼卡和爱琴海的驻军司令官以及希腊南部的驻军司令官一起都隶属于雅典的武 装部队东南欧司令官,所以他作为武装部队代表的地位获得了加强。但是,所有这 些军事司令官的司令部里,都有一些文职专家,协助他们搞好行政管理工作。在塞 尔维亚,虽然从理论上说来,地方事务是1941年8 月29日成立的、由米兰·奈迪奇 将军主持的“自治”政府的责任,但是事实上,控制塞尔维亚的大权却掌握在“军 事司令部行政长官”(ChefdesVerwaltungsstabesbeimBefehlsha-ber )国家行政 顾问图尔纳的手里。在比利时和法国北部,军政府的首脑,党卫队大队长埃格特· 雷德尔在军事司令官冯·法尔肯豪森将军的领导下,行使着类似的(虽然也许是较 有限制的)权力。在这一情况下,德国的行政机构划分为许多专家部门(一般经济 工作、运输工作、司法工作等),以适应德国人特别关心的不同方面的地方事务。 在法国被占领区,由于德国人严格他说来只对维希政府主管的法国行政部门进行控 制,因此情况多少有些不同。但是,象在军事管制下的其他地区一样,这里的民政 事务也是由属于司令部的一个行政部门负责办理的。 至于保护国的特殊地位同其他各类占领区的地位的比较,上文已经叙述过了。 那种特殊的性质也反映在赋予驻波希米亚和摩拉维亚的德国最高代表德国保护长官 104 的地位与权力上。希特勒1939年3 月16日颁发的关于建立保护国的法令和1939 年3 月22日颁发的补充法令都规定,牛赖特(象弗朗克、特博文、赛斯- 英夸特和 继他之后被委派的所有其他民政长官那样)将是希特勒的直接下属和“唯一代表”, 并将直接“接受他的指示”。象所有其他德国代表那样,德国保护长官也被称为 “德国利益的监护人”。可是,不仅某些行政部门,例如交通、邮政、电报和电话 事业,都不归他管理,而且柏林的德国政府还有权在波希米亚和摩拉维亚设立行政 办事处,不受他的管辖。这种情况在司法方面尤为突出,在那方面,行使最高权力 的不是德国保护长官,而是德国司法部长。 因此,牛赖特的职权主要限于监督捷克的“自治”政府,而且就德国政府在保 护国内设立的办事处而言,他的权力也受到严格的限制。根据1939年3 月16日的法 令,他可以向捷克政府“提出意见”,捷克政府须经他批准方可就职,他还可以对 据他认为是“有害于德国”的措施表示异议。可是,牛赖特不能成立自己的监督机 构,象其他地区里他的同事那样,尽管根据1942年5 月7 日希特勒颁布的一项法令, 他终于有权可以“同德国内政部长磋商”后,根据战争的需要,采取简化波希米亚 和摩拉维亚行政机构的种种措施。 至于丹麦,德国全权代表的地位是独特的,无法同任何其他占领区德国最高代 表的地位相比拟。诚然,由于丹麦的安排十分特殊,所以它起初甚至在德国国家和 党的机关内部全引起了很大的混乱。这些机关似乎发觉很难不把驻丹麦的德国全权 代表看作一个德国专员,停止向他直接发出各种公文,它们甚至发觉很难停止对丹 麦政府直接发出命令,并且很难停止把只发给其他占领区的通知送交给他们。由于 这样不恰当地但也许是可以理解地违反了外交礼节,纳粹党办公厅于1941年3 月20 日认为有必要将德国外交部魏茨泽克的一封信予以传阅。信上指出,驻丹麦的德国 全权代表的地位有一点不同于挪威和荷兰德国专员的地位,即:他“必须通过外交 途径105 去执行同丹麦当局有关的各项工作”。因此,这封信坚决认为,“凡是德 国国内当局”向丹麦发出的“各种指示和要求”,必须仍以德国外交部作为适当的 中转机关。 然而,希特勒那样的人决不会允许任何这样比较开明的安排无限期地继续下去。 1942年10月初,他作出决定,丹麦同德国之间的关系原来所依据的1940年4 月9 日 的宣言已经“过时”了。他辩解说,“在德国领导下建立起来的新欧洲内部,不能 容忍有这样一种国家存在:即一个民主政府,而且还在一个迄今只怀恶意的王室的 统治之下”。因此,丹麦必须“成为德国的一个行省”。该地行政机构的目的必须 是“尽可能迅速地成立一个”由丹麦国家社会主义者领导的“政权”,“任何反抗 行动,即使是最最微小的,也必须用武力镇压下去”。因此,他将委派一个“强硬 的国社党员”为全权代表,而“军事司令官和武装部队都应把自己看作是驻扎在一 个敌对国家,而不是在一个友好国家内”。这是委派冯·汉内肯将军为军事司令官 和委派维尔纳·贝斯特接替原来的德国全权代表冯·伦特一芬克的前奏曲。冯·汉 内肯将军是一个狂热的纳粹分子,以前曾在俄国“奥尔登堡”经济部门的“w 组” 里工作过。 这也不是所谓“模范保护国”和德国之间的关系中所出现的最后一场变化。在 1943年8 月的“危机”过去后,德国全权代表的权力受到了很大的限制,这时大举 开来的德国警察和保安处人员并不归他管辖,而归高级党卫队和警察头子潘克统领, 后者又向希姆莱负责。因此,在德军占领的最后两年里,丹麦是由谁也管不了谁的 三个不同的德国当局加以管制的:(1 )德国全权代表维尔纳·贝斯特;(2 )军 事司令官汉内肯将军(后来是林德曼将军);以及(3 )潘克指挥下的德国党卫队 和警察。因此,丹麦陷入了一种啼笑皆非的处境:就理论上讲,它继续保持它的 “自治”,宪法也仍然生效,国外的外交代表在106 某些情况下也仍然在职,可是 实际上,它的国务受到德国党卫队和警察的监视大概比西欧任何其他国家更甚。 第四节 德国中央政府和占领区的行政管理 (一)德国内政部 尽管某些德国机构有权为整个希特勒的欧洲制定法律,但是柏林的中央政府除 了绝对必要外,一般总避免干预占领区的事务。理论上讲,占领区的事务是归“德 国国外事务总署”(Reichsaussenverwaltung)负责的,这是“德国政府新设立的 一个部门”,它尽管这时还刚成立不久,但最终希望可以“同内政机构和外交机构 共同发挥作用”。然而,事实上,对德国代表及其工作人员说来,德国国外事务总 署还不过是一个一般名称而已。它并没有一个可以协调本身活动的总机构。的确, 由于占领区的所有德国代表都是由希特勒亲自任命的,而且也只对他负责(科赫和 洛泽可能是例外),所以设立这样一个机构即使是可能的也是困难的。因此,遇到 各个德国代表的活动需要有所联系时,就只得由“德国内政机构”来提供。但是希 特勒对于德国政府当局干预占领区的行政工作一向十分猜忌,因此除了极少数的事 例外,这种联系仍然仅仅是有名无实的。德国总理府在拉默斯的主持下,可以,也 的确接受德国专员和军事司令官就国家和个人事107 务提出的建议,有一时期甚至 还采取步骤,要求他们就他们管辖的地区按月呈递报告。但是,德国总理府的主要 职责看来是在德国专员和军事司令官同希特勒之间起承上启下的作用,把他们的报 告加以挑选后呈给元首审阅。只有在司法领域里,以及在其他纯技术性的事务上, “德国内政机构”才对德国国外事务总署产生一点明显的影响,而这是通过德国内 政部来施行的。 德闰内政部通常总在刚开始占领,占领区同德国的组织关系还有待具体规定下 来时,便奉命参与其事。例如,拿保护国来说,内政部负起了同其他有关部门商定 后发布“贯彻实行”1939年3 月16日的法令所需要的“所有一般的和行政的规则与 条例”的职责。根据希特勒1939年10月8 日颁布的法令,内政部被指定为“改组” 波兰合并区的“中央机关”,并负责推行德国法律、划定边界和使地名德意志化。 同时,根据希特勒1940年5 月18日和23日颁布的法令,内政部有责任从事使欧本、 马尔梅迪和莫雷斯纳同德国“重新联合起来”的工作。名义上,内政部里有一个专 门处理占领区事务的完备的组织,因为当一个地区并入德国或由德国占领时,通常 总由内政部负责成立一个“总办事处”。战前,为奥地利、苏台德区以及波希米亚 和摩拉维亚保护国都曾成立过这种总办事处。战争期间,最重要的总办事处是为挪 威、阿尔萨斯—洛林和卢森堡,以及所谓东南占领区设立的那些。这些机构,即使 不是全部,至少大部分是由施图卡尔特主持的。他后来成为内政部的国务秘书,并 且主管1 和IR两个司,前者掌管“宪法、立法、行政管理和合并区”的工作,后者 掌管“德国和占领区的民防工作”。108 就合并区而言,内政部是德国政府各部门 中最有影响的,因为在涉及这些地区公民权的所有问题上,它的意见就是法律。然 而,在其他方面,内政部能为德国代表所做的唯一重要的工作似乎就是,向这些代 表提供指派给他们的德国文官并加以照料,同时还在公布法律和法令方面提供技术 援助和意见。在弗里克的控制下,内政部逐渐陷入戈培尔所说的“官僚脑积水”的 状态,这使它“完全不适宜于政治领导”。如果不是施图卡尔特“执掌大权,在日 见扩大的范围内成为真正的内政部长”,那么内政部的作用无疑还会进一步受到限 制。施图卜尔特是一个积极、干练、富有野心的党卫队军官,对大空间行政管理具 有强烈的地理政治倾向和浓厚的兴趣。1943年8 月,当希姆莱按管内政部以后,他 力图改善这种情况,他定期召开德国行政官员会议,参加会议的有占领区行政机构 的官员和德国中央政府的代表。然而,希姆莱在占领区主要是以党卫队头子兼德国 警察总监和加强德意志民族委员会会长的身分,而不是以内政部长的身分行使职权 的。因此,在接替弗里克以后,他的主要兴趣总的说来,仍然是加强党卫队和警察 在这些地区的权力,而不是树立内政部的影响。 (二)德国外交部 德国外交部拥有最多的欧洲各国问题专家,在正常情况下,原可以指望它在占 领区的行政管理方面同德国国外事务总署保持密切的联系。可是,希特勒认为,外 交部是“反动思想和失败主义的发源地”,因此“在成争结束以前”应“尽可能不 让它出场”。所以,正如冯·施特恩格拉希特在作证时所说的那样:“当德军一越 过国境,外交部就失去了对那个国家的权109PGN0167.TXT/PGN> 能”。因此就某些 占领国家而言,“外交部甚至连派遣一个代表的权利”都遭到拒绝,而实际上“这 些代表的职位仅仅兄为了观察〔目的〕而已”。但是,对德国外交部职权的这种限 制也有某些例外情况——譬如,法国和丹麦的被占领区的例子。 1940年8 月3 日,奥托·阿贝茨被任命为法国被占领区内外交部的全权代表。 鉴于他对法国非占领区和维希政府能够发挥一些影响,这个职位具有了相当的重要 性。根据里宾特洛甫1940年8 月3 日通知武装部队最高统帅部关于阿贝茨任命的那 封公函,希特勒在作出这项任命时曾亲自明确地指示,“只有阿贝茨大使”应“对 法国被占领区和非占领区的所有政治问题负责”,他应“同当地军事司令部取得一 致意见后再采取行动”。他的职务,如同那封公函中明确指出的那样,将包括: (1)在政治事宜上向军事机构提供意见:(2)同维希政府及其在占领区内的代表 经常保持联络;(3 )对“重要的政治人物”和“从事于制造舆论这项工作的敏感 人物”施加适当的影响:冯·施特恩格拉希特的证词(《纽伦堡国际军事法庭》, 第10卷,第109 页)。严格地说,南斯拉夫并不是这样,因为在那里外交部于1941 年4 月参加了应由意大利占领的地区的移交工作〔参阅希特勒分割南斯拉夫的紧急 指示,同上书,第27卷,第6O—62页(1195-PS );《文件,1939—1946年》(皇 家国际事务学会),第2 卷:《希特勒的欧洲》,第329 页;《纳粹的阴谋与侵略 》,第3 卷,第838 —839 页〕。 《纽伦堡国际军事法庭》,第10卷,第109 页。 他在那里一直逗留到1945年5 月(同上书,第127 页)。 (4 )对占领区内的报刊、电台和宣传机关提供必要的政治指导。这就使阿贝 茨担任了德国外交部在希特勒的欧洲的行政管理中所能取得的少数重要职位之一。 结果,阿贝茨不可避免地成了其他德国机关(特别是盖世太保)阴谋陷害的目标, 而且由于这种阴谋,希特勒后来也对他“多少有点猜疑”了。 在丹麦,德国全权代表维尔纳·贝斯特严格地说来根本不是外交部的官员。他 在哥本哈恨的总部通常不是称为德国公使馆,而是称为“德国全权代表办事处”。 1943年1 月,德国总理府甚至说他“不再是派驻丹麦政府的德国外交代表,而是一 种驻丹麦的德国专员”。贝斯特除110 了是大空间问题的专家并在1941年和1942年 担任过驻法德军司令官的行政官员外,还曾做过党卫队律师,是德国警察问题的权 威和(如同里宾特洛甫不得不承认的那样)“海德里希的合作者”。因此,尽管德 国外交部长可能会夸口说,这个全权代表的任务是他进行的“试验”的一部分,即 试用“温和的手腕和妥协的方式”去对待丹麦人,判断其效果如何,可是使贝斯特 在1942年获得丹麦这个职位的,并不是由于他的外交经验,而是由于他同党卫队的 关系。他在丹麦任职的那两年半期间,除了接受外交部的指示外,一直还接受希特 勒和希姆莱的指示,同时又与“内政部长、希姆莱和党卫队圈子里的人士”保持着 “联系”。 在德国占领下的欧洲,可以施展重要影响的另外一个外交部代表,就是赫尔曼 ·诺伊巴赫尔。他在1943年9 月7 日奉派以“特使”的身分前往巴尔干各国。然而, 象贝斯特一样,他也不是一个职业外交家,而是纳粹党的一名工作人员。在其他占 领区内,即使有外交部的代表,他们在德国占领工作方面也只不过起着次要的作用。 在荷兰,所谓外交部驻外机构长官贝内,显然是由赛斯一英夸特而不是由外交部委 派的,他成了德国专员的下属,其主要工作根据规定是:“处理还有可能在荷兰发 生的那种外事方面的政治问题”。鉴于德国政府的其他机构不断地尽力防止这种问 题再度发生,这就意味着贝内对处理各项事务方面的影响实际上是很有限的。111 可是,对外交部代表的影响加以限制的这种政策,也确实带来了一个好处。那就是 :尽管里宾特洛甫和其他部长为占领区内各自的职责时常发生冲突,外交部和德国 民政机构之间的关系却一直相当融洽。出现的唯一一次激烈的冲突是为了东方占领 区,当时里宾特洛甫反对政府部长罗森贝格的意见,主张外交部应有权参加俄国占 领区的内部组织工作。虽然希特勒马上就驳回了他的这一主张,但是外交部长通过 在外交部内组织一个“东方委员会”,并通过培养自己的东欧流亡者集团,显然继 续干预东方地区的事务。因此,1942年5 月,罗森贝格不得不又向希特勒申诉,其 结果是,希特勒终于接受了罗森贝格的意见,于1942年7 月28日颁布了一项法令, 规定外交部和东方事务部在东方占领区内各自的职责。这给了外交部处理同外国有 关的东方占领区各项事务的权力,不过在行使这种权力时,外交部长应同东方占领 区事务部长保持密切的联系。另一方面,罗森贝格却奉命肩起全部责任来,为“建 议置于德国民政机关管辖下或者置于德国主权下”的这些前苏联领土的“政治领导 和开发,拟定预备性的措施”,不过遇到罗森贝格采取的行动有可能影响到德国的 外交政策或军事政策时,他也应同里宾特洛甫和武装部队最高统帅部长官(凯特尔) 进行磋商。至于占领区的人民和他们的代表(包括流亡人士),如果占领区仍然是 在军事占领之下,那么德国武装112 部队就代表德国,如果是在民政机关管理之下, 那么罗森贝格的部门就代表德国。 (三)国家社会党 纳粹党组织只有在合并区和民政长官管辖区内才以政党的地位在促进德国占领 的目的方面起主要作用。在这些地区,纳粹党的主要工作是,“使这些地区并入德 国”,井帮助搞好使当地居民同化的工作。为了这一目的,党成立了一些特别的地 方组织——所谓吸收团体。这种组织可以批准大批通常不够入党条件的当地人民加 入它们的队伍。这种组织就是:阿尔萨斯的献身团、洛林的日耳曼民众团体、卢森 堡的日耳曼人运动、下斯蒂里亚的居民会和上卡尔尼奥拉、西兰和米埃斯塔尔的卡 恩特纳民族联盟。其中前面三个组织成立的目的,公认是专门为了“加速重新德意 志化的过程”,参加这些组织通常是取得德国“国籍”的先决条件,而要取得正式 的德国公民权井保住担任的公职,积极的工作则是必要的条件。因此,在大多数地 区内,居民都受到很大的压力,要他们参加这些组织。结果,洛林的日耳曼民众团 体和下斯蒂里亚的居民会终于能够声称,当地成年的居民分别有百分之九十八和百 分之九十五全是它们的成员。但是,这样庞大的会员人数显然井没有影响到正规党 组织在这些地区建党的步伐。例如,在阿尔萨斯,尽管献身团只吸收了当地居民约 百分之十五入团,国家社会党早在1941年3 月22日便已经成立,而在洛林,尽管日 耳曼民众团体的成员按总人口比例而言,比献身团要多出六倍以上,但是国家社会 党直到1942年7 月30日才正式成立。113 在其他占领区内,为了实行“领袖原则” 并使政治权力同时集中在最高德国代表的手里,有必要不但使纳粹党从属于德国专 员,而且还对地方党组织进行改组,以便使它们在每一地区完全独立。例如,在荷 兰和挪威,纳粹党的地方组织原来是隶属于中央国外组织的(海外德国人的党组织), 后来都不受该组织的管辖,而完全归赛斯- 英夸特和特博文分别管辖了。在总督辖 区,1940年5 月6 日成立起来的地方党组织——总督辖区波兰国家社会主义工人党 ——从一开始就置于弗朗克的控制之下,尽管总督委派“副领袖的代表”(1941年 5月以后是纳粹党办公厅的代表)在一切有关党的事务上充作他的“代表”。同样地, 当希特勒于1942年4 月1 日在东方占领区成立东方地区国家社会主义工人党时,他 任命德国部长罗森贝格为它的“领袖”。罗森贝格立即禁止各级党组织未经他明确 批准在东方从事任何活动,从而把党的各项事务的控制权集中到了他一个人手里。 在保护国,纳粹分子显然认为,只要设立一个“党的联络处”(Parteiverbindun- -gsstelle),使党组织同德国保护长官和他的下属保持较为密切的联系,也就够了。 可是在保护国,党的机构不归牛赖特而归邻近的下多瑙河行政区长官尤里领导。 (四)党卫队 关于党卫队在希特勒的欧洲的规划与形成方面所起的作用,上文已经提到过了。 因此,这里只需要讨论一下党卫队同占领区各行政机构的关系,并指出由于希特勒 未能使党卫队和警察听从德国代表和军事司令官管辖114 而造成的某些后果。 党卫队在占领区所行使的权力,有不少都集中在高级党卫队军官和警察头子的 手里,而他通常则是加强德意志民族委员会会长和党卫队头子兼警察总监希姆莱的 代表。在德国占领下的所有地区,高级党卫队军官和警察头子的办事处是千篇一律 的,当民政机构或者军政机构在占领区一组成,党卫队马上就向那里派遣一名高级 党卫队军官和警察头子。而且,虽然各占领区的民政或军政机构的形式可能不同, 党卫队和警察统治的形式却一成不变,即使在占领区和德国本上之间也并无差别。 每当一个高级党卫队军官兼警察头子奉派到一个占领区去时,他总有一套同样的党 卫队和警察机构供他指挥,而遇到有必要使用公安组织(奥波)、保安警察和保安 处作为一支联合力量时,他也具有同样的权力可以负责指挥这从讥构,就象他在德 国本上的同僚们那样。同时,他在对他的顶头上司希姆莱的关系方面,仍然保持同 样的地位。这样,通过使各占领区的高级党卫队军官和警察头子成为正规的党卫队 和警察机构中的一个组成部分,并使他们听从希姆莱本人的直接指挥,希姆莱就保 证了他对各占领区象对德国本土那样,实行同等程度的独裁控制。此外,他还象卡 尔登勃鲁纳作证时所说的那样,建立起了一个纵横交错,伸展到希特勒的欧洲每一 角落的庞大的权力工具。 高级党卫队军官和警察头子同德国代表的关系是按种种不同方式予以规定的— —但是在某种程度上总给他留下一个空子,使他可以避免完全从属于民政或军政当 局。在保护国,其地位是根据1939年9 月1 日发布的“关于重建行政机关和德国保 安警察的命令”规定的,牛赖特以德国保护长官的身分统辖波希米亚和摩拉维亚的 “所有德国官方机构、办事处及机关”,国务秘书卡尔·赫尔曼·弗朗克则成为他 的“总助理”。可是,根据该项命令的第二部分,保护国的保安警察在行政方面仍 然是德国保安警察的组成115 部分,因此完全归希姆莱控制。但是,由于弗朗克已 经是高级党卫队军官和警察头子,因而在党卫队和警察事务方面也是希姆莱的地区 代表,所以就出现了这种多少有点特殊的局面:就一般行政事务而言,他名义上是 牛赖特的下属,但是在关系到保安的一切问题上,他却是完全独立的,只向党卫队 首长希姆莱一人负责。然而,实际上弗朗克逐步对警察和行政两方面都承担起责任, 从而防止了出现混乱的任何可能。1943年8 月,当弗里克接替牛赖特的职务时,德 国保护长官的权力有了很大的改变,变得不但事实上而且名义上都移交给弗朗PGN0177.TXT/PGN> 克了。 在其他占顿区内,趋势也是牺牲德国代表的权力以扩大高级党卫队军官和警察 头子的权力。在荷兰,德国警察机关仅仅是置于德国专员和武装部队的管辖之下, 而高级党卫队军官和警察头子则须经希姆莱提名,由希特勒任命。结果是,每当赛 斯- 英夸特向德国警察下达一道命令时,后者无疑总要“调查一番,以搞清楚〔这 道〕命令是否同希姆莱直接发给高级党卫队军官和警察头子的指示相符合”。另一 方面,荷兰警察则从一开始就归德国专员管辖。但是,当赛斯-英夸特设立行政与 司法、保安、财政与经济和特别事务等四个“委员会”时,他显然受到希姆莱的压 力,被迫把保安“委员会”连同对荷兰警察的监督权交给高级党卫队军官和警察头 子劳特尔。这样一来,又出现了那种混乱的局面:高级党卫队军官和警察头子在行 使某些行政职权时名义上是德国专员的下属,而在作为德国党卫队和警察部队的首 长这一主要身分方面,则完全是独立的。 拉默斯在纽伦堡的证词(《纽伦堡国际军事法庭》,第11卷,第62页)据拉默 斯说,德国保护长官仅仅成为德国驻保护国的形式上的代表,几乎没有什么实权。 他有权任命文官和赦免罪犯,弗朗克也须向他汇报他的工作。但是希特勒只接见弗 朗克,问他讨论政治事务。他不希望德国保护长官在波希米亚和摩拉维亚呆上太多 时间。关于这一点,拉默斯曾经“好几次”提醒弗里克。 赛斯- 英夸特在纽伦堡的证词(同上书,第15卷,第646 页)。 见下文,原著第119 页。 《纽伦堡国际军事法庭》,第16卷,第206 页。 在东方占领区,德国人采用了一种稍微不同的方法来规定党卫队军官和警察头 子在德国代表下的地位——然而最后的结果却完全一样:使希姆莱一手控制了党卫 118 队和警察的全部事务。在这一事例中,这个党卫队头子从一开始便占了便宜, 他在当地民政机构尚未组成时,便参预了那里的事务,因为当该地区还在军管时, 希姆莱便接下了与该地区民政机构的筹备工作有关的“特殊任务”。据说,这项 “特殊任务”是由于纳粹主义与共产主义这“两种对立的政治制度”之间的斗争而 引起的。因此,希特勒于1941年7 月17日颁布关于东方占领区行政事宜的法令时, 明确地指出,德国党卫队首长的权力“将不受”本法令各项规定的“影响”。事实 上,希姆莱在这方面的权力是由元首另下一道手谕规定的。这道手谕使“新占领的 东方地区的警察保安工作”很明确地成为“德国党卫队首长兼警察总监的事务”。 他还有权在“某些情况”下“直接向文职的德国专员发布命令”,虽然除了“十万 火急的问题”外,他一般应通过东方事务部“下达具有重大政治意义的命令”。这 意味着,希姆莱在采取重大的警察措施时,只要宣称情况“十万火急”,事实上就 总可以把东方事务部排斥在外。此外,派往该地区的那两名高级党卫队军官和警察 头子,在警察事务方面也无须同东方事务部进行磋商,因为根据该法令的规定,他 们“本人”不是“直接隶属于”罗森贝格而是隶属于德国专员科赫和洛泽。 然而,德国代表和高级党卫队军官兼警察头子之间为管辖权的冲突,在总督辖 区内具有最为广泛的反响。这部分是因为希姆莱的加强德意志民族委员会的许多活 动集中在总督辖区,部分是因为总督弗朗克和高级党卫队军官兼警察头子克吕格尔 对民政机关和党卫队在德国占领工作中各自应起的作用都喜欢固执己见。117 不象 大多数其他的德国代表,弗朗克一开始就坚决强调高级党卫队军官和警察头子的地 位应从属于总督和副总督。1940年3 月8 日,他在向一批官员讲话时声称:“在总 督辖区里,没有什么权力在级别、威望和权势方面是超过总督的。甚至德国武装部 队也没有行政管辖的职责……没有任何政治权力;警察和党卫队也不例外”。可是, 经过两年的斗争后,他显然开始认识到,自己正在同克吕格尔进行一场难以取胜的 战斗,因此他在1942年初便力图同希姆莱就这个问题达成一项正式协议,以便澄清 他同高级党卫队军官和警察头子的关系。这项协议于1942年3 月14日拟定后,终于 写进了1942年5 月7 日元首颁发的一道法令里。这项协议力图使高级党卫队军官和 警察头子以负责保安工作的国务秘书身分参加正式的政府机构,从而实现一项折衷 办法。高级党卫队军官和警察头子在这个职位上将隶属于总督(很象劳特尔的地位, 他以驻荷兰的保安专员的身分在行政方面隶属于赛斯- 英夸特)。但是,希姆莱仍 旧保持着向克吕格尔发布“直接命令”的权利,虽然在执行这些命令前,克吕格尔 应取得弗朗克的批准,就象如果弗朗克向他下达命令时,他应取得希姆莱的批准一 样。为了防止克吕格尔擅自取得更多的权力,弗朗克在达成协议后立即颁布了一道 法令,详尽无遗地规定了这个国务秘书的职权范围。 虽然这种多少有点累赘的安排公开受到赞扬,认为会促使总督辖区的“行政重 建工作”“在组织方面”达到“定局”,但是这项协议才实行了大约“四个到六个 星期”,弗朗克和克吕格尔之间的冲突倒又象过去那样激烈地展118 开了。这时候, 由于弗朗克在希特勒试图使德国司法部门纳粹化的这一问题上所采取的立场,他已 经失宠,只是为了“外交政策上的原因”才保住了总督的职位。这意味着,他这时 不仅成了高级党卫队军官和警察头子可以轻易攻击的对象,而且也是其他政敌可以 轻易攻击的对象。因此,到1943年4 月,克吕格尔终于能同拉默斯一起拟定了一份 揭露弗朗克在总督辖区种种缺点的很长的备忘录,目的显然是想把他搞下台。此举 本来肯定是会成功的,若不是那个高级党卫队军官和警察头子也失去了柏林上级党 卫队对他的信任,突然被免职的话。 以上举以说明德国代表同高级党卫队军官和警察头子之间关系的几个实例,完 全是取自民政长官管辖的地区。可是,如果篇幅容许的话,我们还可以揭示军事司 令官管辖的地区也存在着类似的情况。因为,这些权限的冲突所造成的混乱,是整 个德国占领区一种共同的现象。这部分也是希姆莱和党卫队冷酷无情、永无休止地 同文职代表和军事代表争夺权力的结果。然而,在更大程度上,这却是希特勒本人 所造成的,因为他没有把德国代表同党卫队机构的关系明确地加以规定,也没有坚 持在他们之间合理地划分权力。 第五节 当地行政机关的用途和当地人民的合作 鉴于德国宣传机关十分强调需要按照纳粹路线在欧119 洲进行全面的政治革新, 因此,可以料想,德国人从一开始就欢迎各占领国内同德国合作运动的成长。然而, 实际情况往往井非如此。在许多事例中,这种运动就算没有公然遭到敌视,至少起 初也遭到猜疑和冷落(大概是因为任何其他的政策必然会使当地另一部分人民同德 国疏远)。只是在德国人发觉很难说服当地的其他人士来帮助管理这个国家后,他 们才对合作运动当真加以鼓励。 1940年5 月以后,德国人在荷兰遵循的方针也许最能说明德国政策在这方面所 发挥的作用。那里,赛斯- 英夸特最初所关心的是:设想出某种形式的德国监督机 关,既可控制住当地的高级文官,又可监视其他级别较低的荷兰政府机关。因此, 他设置了四个德国“委员会”(行政与司法、保安、财政与经济和特别事务等)以 及各个科室,去指导荷兰的那些秘书长的工作,而后者则应“在各自活动的特殊领 域里有条不紊地办理好自己部门的工作”,并对他负责。同时,他委派了一些委员 去监督荷兰各省的行政机构以及阿姆斯特丹市和鹿特丹市的荷兰市长。他很细心地 指出,这些委员不可以是“行政官员,甚至是有政治经验的人”。因此,他同搏尔 曼(当时他在希特勒的副手赫斯手下工作)作好安排,“几乎完全从纳粹党内”挑 选人去担任这些委员。 那时候,赛斯- 英夸特对于促进荷兰国家社会主义运动的领袖米塞的政治鸿运 已经不感兴趣,因为他认为,后者的才干“不符合德国一般行政长官的条件”。相 反,他宁愿尽量使用一些“非政治人士”,甚至使用米塞的对头罗斯特·范·托宁 根那样的人。赛斯- 英夸特认为托宁根完全符合“思想意识方面的各项条件”,所 以任命他为荷兰银行总裁和财政部秘书长。可是,在德国对俄国120 发动进攻后, 荷兰的抵抗加强了,米塞的前途于是光明起来。1941年12月14日,由他领导的荷兰 国家社会主义运动成为荷兰唯一的政党。十二个月后,米塞本人终于获得了“荷兰 元首”的称号,荷兰国家社会主义运动对荷兰的行政机构也取得了一定程度的控制。 尽管如此,赛斯- 英夸特对于“在目前情况下,必须考虑到占领国意见的各项事务”, 仍然保有最后决定权,而且甚至在这么晚的时候,他似乎还直言不讳地承认,当他 把米塞捧上台,只是为了必要时再把他抛弃掉。所以,1943年3 月,他建立战时民 兵(后称战时后备军)——“一支地区性防卫部队,旨在防止国内外敌人的破坏” —时他并不把这支军队交给米塞,却把它交给德国高级党卫队军官和警察头子劳特 尔指挥,这也就不足为奇了。 甚至在挪威,德国人起初似乎也有点勉强,不肯使用那个大内奸吉斯林,特别 是经过占领初期同他的倒霉政府合作过以后。因此,早在1940年8 月,那个挪威民 族统一党的领袖就不得不向希特勒哭诉说,德国专员“在那种政治局面里没有给予 他充分的支持”。1940年,在拟订德国行政管理的细则时,特博文显然渴望尽司能 多保持一些控制权在自己手里。因此,他在全国范围内增设德国专员办事处,并在 诸如基尔克内斯、特罗姆瑟、纳尔维克、特隆赫姆、利勒哈梅尔、卑尔根、斯塔万 格和克里斯蒂安松等分散得很开的地区,设立了区专员和区办事处。尽管他在1940 年秋天承认挪威民族统一党为“该国的领导政党”,但是直到1942年2 月1 日,他 才同意支持成立一个以吉斯林为首相的“挪威民族政府”。在这期121 间,特博文 先是通过1940年4 月15日挪威最高法院和德国公使设立的“行政委员会”(Administrasjonsrad) 来治理挪威,后来从1940年9 月开始,则是通过十三名“临时国务参议员”来治理。 1941年9 月25日,他授予他们正式部长的头衔。然而,甚至到1942年2 月,任命吉 斯林的那项决定看来也不是出于他的本意,而是因为驻挪威的海军司令官雷德尔和 鲍姆海军上将背着他向希特勒提出了请求才促成的。有人指控特博文,说他“破坏” 吉斯林的名声,使后者在挪威人民面前“信誉扫地”。 在比利时象在荷兰一样,当地的行政管理大部分仍然操纵在德国控制下进行工 作的前政府各部的秘书长手里。德国人发觉他们的处境很为难,因为他们不得不在 佛兰芒民族主义者和比利时瓦隆族人的两种对立的愿望之间作出选择,还在这两个 民族集团内部主张彻底合并和其他一些合作者所主张的仅仅同德国结成联盟这两种 对立的意见之间作出选择。因此,他们在施予恩惠时,在这一派和那一派之间举棋 不定,这就不足为奇了。在佛兰德,他们起初看中了佛兰芒民族主义联盟(VNV ), 在它把荷兰民族主义团结联盟(Verdinaso )和佛兰芒族的雷克斯党徒置于控制之 下后,便于1941年5 月承认它为佛兰芒省的唯一政党,并将内政部秘书长和布鲁塞 尔市长这样重要的职位派给了它的成员。可是,到1942年底,佛兰芒民族主义联盟 开始失宠了,那个主张合并的日耳曼—佛兰芒工人协会(Deutsch —Vl? mischeArbeitsge-meinschaft) 反而受到垂青。在瓦隆地区,德国人也在雷克斯党徒和口头上叫得更响的亲德的大 德意志帝国之友(AmisduGrandReichAllemand)两者之间犹豫不定。他们有时候鼓 励雷克斯党的领袖德格勒尔,甚至委派他的党徒担任重要的职务,可是有时候又对 他的比利时人政策深为不满。其他一些运动,象瓦隆国家社会党等,虽然表面上是 亲德的,对于德国当局却没有任何实际的价122 值,所以即使没有正式遭到镇压, 也受到了强大的阻碍。 在丹麦,德国人促使丹麦国家社会党参加处理国务的努力,最后完全失败了。 这方面的主要尝试是在1942年10月发生“外交危机”时作出的,当时希特勒决定: 德国当局的日的“必须是尽可能迅速地成立一个由丹麦国家社会党领导的政权”。 那时候,希特勒显然认为,“丹麦国家社会党的领袖弗里茨·克卢森博士是不是适 当的人选,丹麦人民大部分还是小部分支持他”,这些都是“无关紧要的”问题。 在前几个月里,德国驻哥本哈根的公使馆曾经给予克卢森相当多的财政援助,并且 导致他希望自己有可能在德国人的支持下成为某种类型的丹麦“元首”,尽管从德 国人入侵丹麦后,他们始终就没有以任何方式公开承认过他的地位。因此,在贝斯 特达抵丹麦后最初提出的要求中,有一个就是:改组丹麦政府,让丹麦国家社会党 党员担任一些部长的职位。但是,这个要求遭到丹麦政府的坚决拒绝。经过长时间 的谈判,德国人终于决定不强加于人。在1943年3 月的选举后,丹麦国家社会党只 获得投票总数的百分之二点五,德国人对克卢森的信心无论如何从此大为减退了。 在1943年8 月的危机发生后,德国当局打定主意尽量通过直接的警察行动,而不是 利用当地的内好去控制丹麦的事态(虽然党卫队仍旧利用当地的恐怖分子)。 在东方地区,总的趋势是:把中央政府完全控制在德国人手里,只把一些次要 的行政事务留给纯地方性的团体。这种局面的形成,主要是由于德国人决心对这些 国家进行最残酷的剥削,虽然部分也是因为当地(至少在苏联被占领区内)缺乏任 何合适的行政机构(当地政府官123 员,有的在德军入侵时牺牲了,有的则在他们 到达前逃跑了,不过德国人对俄国的制度无论如何想必是很反感的)。就德国当局 鼓励亲德运动来看,这么做往往是试图利用这些运动作为抵制其他民族集团的手段, 而不是为了到时候要他们参加行政工作。例如,1939年9 月,里宾特洛甫显然玩弄 着用西部乌克兰人对付加利西亚的波兰人和犹太人的这种计划。后来,弗朗克的确 也利用过/PGN0190.TXT/PGN> 他们去抵制总督辖区的波兰人。在对苏联发动进攻后, 罗森贝格的东方事务部积极培养乌克兰的流亡分子,虽然这些人在乌克兰当地总是 遭到德国专员科赫的厌恶。然而,就俄国本土而论,主要的内奸安德烈·弗拉索夫 将军到1944年底才获得一点重视,因为那时候俄国本土已经又回到了苏联人的手里。 即使在那个时候,罗森贝格对弗拉索夫受到的重视还深为不满,因为他怕弗拉索夫 的大俄国扩张主义的规划只会使东方其他国家的人民同德国疏远。 就东方地区的实际行政管理而论,当地人士参加的范围通常是极其有限的,因 此至少从这点来看,德国人认为拥有大批合作者供他们使唤并没有什么好处。例如, 在总督辖区,波兰官员只可以掌管城镇和地方小行政区。这些地方行政单位联合组 成小规模的“地区自治协会”(Ge-meindeverbande ),并置于当地“督察”的管 辖之下。这些“督察”,象德国人常常费尽心机指出的那样,是以“古老的日耳曼 监督官制度”为依据的。然而,这些“地区自治协会”的管理权,与其说是掌握在 波兰“督察”的手里,不如说是掌握在德国行政区长官的手里,这些行政区长官弗 朗克的日记〔《纽伦堡国际军事法庭》,第29卷,第373 —374 页,第380 页和第 503 —504 页(2233-PS)〕。 见下文,原著第640 —641 页。 参阅1944年10月12日致拉默斯的信和附件〔《纽伦堡国际军事法庭》,第41卷, 第185 页以后(罗森贝格-14 )〕。 杜·普雷(编):《总督辖区》,第16页。 则听从地区总督公署内主管内政的部门指挥。在这一级以上的行政机构,完全 由德国人管理,尽管弗朗克显然认为:在行政结构的最高一级设立波兰人和乌克兰 人这两个“主要委员会”(Hauptausschusse )以代表当地地方团体的领袖,从而 使他可以了解当地人民在各项民族事务上的愿望,这还是对他有利的。根据他本人 的陈述,124 他规定他的德国部属在“所有一般性问题”上必须同这些主要委员会 进行磋商,而他本人也同他们经常保持接触。在1944年华沙起义的时候,他甚至玩 弄这样一个计划:把波兰人主要委员会改组为“波兰民族委员会”,由“督察”在 每一行政区里充作委员会的代表,而他们则将成为“真正的行政官吏”。乌克兰人 委员会有两个分会(一个在克拉科夫,一个在利沃夫)和一个驻柏林的“办事处”。 它已经取得了单独“协调”加利西亚地区乌克兰民族生活的任务,所以正在走向获 得上述那种地位。在德国专员管辖下的乌克兰,当地行政机关的用途也同样受到限 制,尽管罗森贝格有着成立一个自治的乌克兰国的宏伟计划。当地人士参加行政管 理的范闲始终没有超过乌克兰的“区长”一级——大体上相当于总督辖区的波兰 “督察”。在德国专员管辖下的奥斯兰,各个地区的情况全都不同。由于白俄罗斯 东部的那一半从1917年以后一直在苏联的统治之下,该地区被认为是政治上最落后 的。因此,德国人并不试图成立任何由当地人组成的中央行政机构,行政管理的责 任主要落在明辨克德国常务专员的工作人员和明斯克及巴拉诺维奇的两个低级专员 身上,尽管象在总督辖区那样,也设有一个代表“委员会”,在德国当局认为有必 要考虑到当地人民的愿望的事务上向他们提供意见。另一方面,由于爱沙尼亚、拉 脱维亚和立陶宛三个地区被苏联统治的时期较短,德国民政机关几乎一开始就利用 了当地的自治维持机构。这种使用当地行政机构的办法,经过适当时期由罗森贝格 于1942年3 月7 日发布了一项命令正式予以批准。该命令并指定国务委员、执政和 议长分别为爱沙尼125 亚、拉脱维亚和立陶宛的“民族的最高当局”。然而,所有 这些机构都应由当地的常务专员任命,并经德国专员洛泽批准。正如不久以后罗森 贝格向希特勒说明的那样,他吕经把某些“保安条款”写入了他的法令,从而很周 密地作出保证,未经这些德国官员同意,爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的自治机构 便不能采取任何行动。德国之所以决定授予这些地方自治机构这一审慎而具有约束 力的职责,事实上主要是由于它“缺乏官员,因此不得不大力节约使用人力”。可 是,在罗森贝格看来,这项措施的优点在于为德国人制造了“一种历史性的辩解” (大概暗示他们的方法比实际上要开明点),并使波罗的海国家人民看到,德国人 准备采取主动态度去满足他们的愿望。如果当地人民没有按照这种精神来接受这项 决议,那么德国人仍然可以——引用罗森贝格的话——“用较为严厉的措施进行恰 当的干涉”。 罗森贝格呈给希特勒的关于建立波罗的海自治机构的报告中所强调的这几点理 由,使人可以很感兴趣地看到通常影响德国行政政策的一些因素。在德国人比较坦 率的时候,他们爽直地承认,这是一种“甜面包与皮鞭”的政策:它的基本原则是 交替使用劝诱和高压的办法以取得合作。由于各个占领区在执行这项政策时需要因 地制宜有所改动,他们总斟酌这两种办法的比重予以调整。在西方,往往是先给 (但决不是始终如此)“姜饼”,及至“姜饼”不能收到预期的效果时,再拿出那 种不大可口的代用品来。另一方面,在东方地区(即波兰和俄国被占领区),倾向 于一直使用“皮鞭”,只是到了最后,德国人要想利用全部反对布尔什维克的情绪 去同俄国人作垂死挣扎时,他们才试用了劝诱的办法。 ------------ 转自军事书库