市政公用事业民营化之路(2) 盛 洪:公用事业一般有两类。一类属于自然垄断行业,即由于技术的原因, 一个市场只能容纳一个企业。其特点是随着规模的增大,平均成本总是下降,当然 它可以排他地占有和消费,所以按照定义还不算公共物品,像收费的路桥、自来水、 污水处理、城市燃气,包括城市交通这些都不算公共物品。另一类是公共物品,最 简单的判别方式是,看它是否可排他地占有和消费,或者看是否可以分别向个人收 费。如果不可以,一般就是公共物品。 这两类都会导致市场失灵,市场失灵主要是指市场定价机制失灵。这种情况下 如果放任企业自己定价的话,那么它会定得比较高,就是经济学上的垄断高价。这 样的价格扭曲会带来资源配置的效率低下,所以应该由政府来管制价格。 一个比较好的办法就是猜出比较接近理想的价格。经济学家达成的共识是,公 用事业价格按照平均成本定价。 但是这还不是最优的定价,更好的定价方式是两部制定价。大家知道自然垄断 行业有一个特点是成本可以分成固定费用和变动费用。它的固定费用非常大,比如 像燃气管网、发电机、水电站、自来水网。另外一块就是变动费用,就是按照你的 实际使用量来收费。分别对固定费用部分和变动费用部分收费就是科斯主张的两部 定价方式。 当然还有很多问题,实际上所谓平均成本也好,或者是固定费用、变动费用严 格来讲都是企业内部的信息,而企业有各种各样的手段可以隐瞒它的信息,不同的 会计制度会导致不同的成本结果,了解信息是非常困难的一件事情。所以在这个时 候还要求对企业成本有一个比较可靠的判断,比如像公共事业这样的企业,对它的 成本要有独立第三方审计,不是你自己说多少,成本就是多少。同时还要考虑的就 是定价的时候各个不同利益集团。比较综合的程序就是首先由独立第三方审计师来 审,然后由专家来猜,然后还有一个程序就是听证会,各个利益集团表达意见,最 后政府拍板定价。 《21世纪》:有哪些监管方式呢? 盛 洪:监管可以分为两块,一块是市场准入监管。因为公用事业,一般进入 企业是一家,一家进入以后,它就自然垄断了。得到了垄断地位的企业,很难约束, 但是我们可以考虑在进入之前,模仿一种竞争的环境,也就是对公用事业经营特许 权的竞标,使企业在进入之前形成多家竞争。 这样一个进入的管制是由政府来操作的,政府可以邀请一些有资质的公用事业 企业来竞标,根据不同标的采用不同的投资运营模式。 进入以后也得有监管,也就是事后监管。公用事业都是比较特殊的领域,比如 说供水、供气、供电都和人民生活密切相关,甚至是不能间断的。它们和其他商品 不一样,很多都不可替代。所以安全和质量都非常重要,企业进入的时候也要跟政 府签订特殊条款,比如说要经营公交系统,突然发生“非典”了,私营企业按照条 款必须照常营运。 《21世纪》:在监管问题变得越发重要的同时,监管主体的独立性要求也就更 加突出。比如深圳等地的监管机构,监管部门还同时兼任发包的职能,监管的职能 很难独立。 盛 洪:对。监管部门应该强调独立性的问题,实际上他应该独立于发包的政 府部门。监管部门应该是买卖双方之外的第三方,它有它的中立性。其实一个可行 的思路就是建立相应的司法体系,一旦合约出了毛病,就可以启动司法程序。 徐善长:独立机构的地位在各国不一样,但是监管机构的独立性是明确的,国 际上比较通行的做法是建立一个比较独立的公用事业监管机构。 在我国现实情况下,除了要建立一个独立监管机构以外,可能在监管方面还要 有一些配套机制,比如说承诺机制,各级政府要承诺逐步放弃生产经营权,最后是 终止;另外还要有协查机制,就是听取不同利益主体的意见,价格听证制度就是一 个方面。对这种制度的建立,现在我们都在探索,目前还没有一个完全成型的方案 拿得出来。 立法渐进 《21世纪》:地方积极试验的同时,相关法律文件的不成熟已经显现,目前主 要存在哪些问题尚待明确? 曹金彪:建设部2002年底下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》, 对推动各地市政公用事业的市场化起了重要指导作用。从立法角度,十年前,我们 就起草了《市政公用法》,而且已经上报到国务院了,但是后来这个法又退回来了。 目前各地公用事业市场化、民营化的主要目的,还是引入资金,加快市政基础设施 建设,增加供给,满足老百姓的需求。从立法的角度看,几个问题还需要进一步研 究。 第一个问题就是市政公用事业概念的界定。建设部主管城市供水、节水、排水, 城市交通、城市园林绿化、城市市政工程、市容环卫,但是市政公用的范围要比这 个大。所以市政公用事业概念究竟怎么界定,是一个很大的问题。 第二个问题是政府究竟在这里面起什么作用?从立法的角度来讲,首先是考虑 政府,先把政府的定位明确了,该市场管的让市场管,该协会管的让协会管,政府 能不设许可都不设许可。对于市政公用事业,政府负有很大的责任,对这种责任究 竟界定到什么程度,哪些通过市场化的方式解决,这还没有完全弄清楚。 第三个问题就是市政公用事业市场化的具体方式。比如说燃气、热力工程的市 场化,这里面就有统筹规划的问题,市场化可能对不同的产业类型有不同的市场化 方式。 现在有很多人研究,像燃气、热力的市场化,提出一个方案叫做1 +X ,就是 管网统一,但是供气供热企业是不是可以有多个?建设部也在进一步研究,现在主 要还是各地自己探索。