第10节：行政体制改革的政治学解读(李强)(2)

　　就西方的经验来看，这三个方面并不是同时出现的。现代西方宪政制度有久
远的历史传统，当然现代西方宪政怎么来界定、怎么形成，相对地来讲是另一个
问题。西方的宪政形成很难有一个清晰的起点判断，但它是一个非常连续的过程，
有非常清晰的规律可循。

　　从西方，特别是从欧洲大部分国家来看，大概是构建现代国家在先，国家的
民主化在后。现代国家的构建从15世纪开始就初见端倪，比较典型的是英国、法
国、西班牙，是第一拨形成现代国家的地区。英国是最早形成现代国家框架的，
但把现代国家框架纳入民主化的框架之中要晚一些。1840年鸦片战争英国打中国
的时候，其民主化还相当的初步，英国真正民主化的开始是18世纪70年代直到20
世纪20年代，妇女有了选举权之后，英国的民主化进程才完成了。所以从西方来
看，政治改革的这三个层面，无论从逻辑上，还是从实践上，都是三个相对独立
的过程。

　　我们的政治体制改革改什么，我理解就是这三个方面。一般来讲，讲政治体
制改革的人们，第一想到的是民主化的问题，但我认为最重要的问题是现代国家
的构建问题。

　　首先说说结构，即现代国家的构建问题。

　　二、现代国家的构建

　　现代国家构建是什么意思？什么是国家？“国家”从英语来讲应该有两个词
：第一个词是Country ，好比中国是国家、美国是国家，我们都是国际法中的行
为主体。第二个词是State ，是指独特的机构。我讲的现代国家构建是第二个层
面，即主要针对第二个词的。

　　国家在欧洲的兴起，大概是在15世纪，当然也有更早的。好比英国的现代国
家构建，甚至推到11世纪，诺曼底威廉登陆，这就引进了欧洲大陆比较强的中央
集权制度。一般来讲，从15世纪开始起到19世纪，欧洲这些主要国家相继地建立
了现代国家制度。什么是现代国家？一些非常著名的西方社会学家、政治学家，
像马克斯? 韦伯、查尔斯等等，他们对欧洲现代国家制度做了一些概括。如果用
简单化方式来概括，是三个方面的公共性。第一，现代国家是一种公共权力机构
；第二，现代国家支撑依靠是公共国家财政；第三，现代国家职能是提供公共服
务或者为社会提供公共产品。

　　第一，现代国家是一种公共权力机构，体现为在特定领土上存在的一套独特
的机构，这套机构垄断了合法使用暴力的权力。韦伯讲的这句话是非常有价值的，
合法的垄断、合法使用暴力，对学法律的同学来讲这一点是至关重要的。

　　在现代国家形成之前，无论是希腊还是罗马，特别是中世纪时期，合法使用
暴力的权力，是分散在社会诸多不同团体中的。比如中世纪，国王有权力，重要
的贵族有权力，教会也有权力，都有合法使用暴力的权力。由于合法使用暴力的
权力分散在不同机构中，所以整个社会就不可能形成一个统一的具有普遍意义的
法律体系。西方整个现代化的过程，从本质上来讲，就是把合法使用暴力的权力
逐步地集中在一个特定的机构手里边的过程，这个机构就是国家。国家垄断了合
法使用暴力的权力，国家垄断了杀人的权力，国家垄断了惩罚的权力。由于国家
做了这种垄断，整个法律才有可能具有统一性，才有可能出现市场经济所必须依
赖的具有统治性的法律。德意志国家统一之前，各个不同的邦之间都有很多的关
税，这就是国家没有垄断使用税法的权力。

　　第二，现代国家依靠公共财政支撑。现代国家对使用暴力权力的垄断，是和
它的税收的垄断联系在一起的，通过税收建立起公共财政，以满足国家的财政需
求。法国著名的思想家布丹，在很早的时候就强调过公共财政的重要性，并形象
地将公共财政比作国家的神经。

　　经济学家熊彼特，他写过《资本主义、社会主义和民主主义》。他甚至把公
共财政作为临近的社会起点。他说公共财政是考察社会的最好指标，一个民族的
精神文化水平、社会结构，其政策所导向的行为，所有这些以及其他内容，都明
明白白地写在它的财政史中。经济学家奥尔森曾经在一本书里面非常形象地讲过
一个国家的起源。他认为和土匪是不一样的。当一个土匪在某一个时段、在某一
个地方固定下来，依靠固定的税收来维持他的生存，而当体制逐步转变，当地人
习惯了这种制度时，这时候土匪就转变成国家了。国家一定要依靠稳定的现代公
共财政。理解中国的历史，关键就是在理解中国的财政史。温家宝总理曾经说过，
“公共财政问题，是历届国家政治体制的关键”，讲得非常到位。韦伯在分析传
统中国为什么不能够产生现代资本主义制度时，非常清晰地说传统中国没有办法
构建有效的国家制度，核心的原因在于传统中国没有办法构建有效的公共财政制
度。

　　　　　　　

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