第14节：行政体制改革的政治学解读(李强)(6)

　　“文化大革命”的时候我在农村当农民，那时通讯不发达，打电话都不容易，
公路也不发达。就是那样，毛主席“最高指示”传达不过夜，上午在天安门广场
接见红卫兵的时候讲过一句话，晚上就要在960 万平方公里的中国大地上，让每
个人都知道他讲的这句话，其政治动员效率和程度绝对是空前的。“最高指示”
到了公社以后，离我们家所在的大队有30多里，大队离我所在的小村子，还有10
多里。我家乡的地形和四川汶川的地形差不多，就这样都能够把毛主席的讲话当
天传达下去。

　　今天讲的新中国国家构建，如果就组织结构的角度而言，这种制度可以简单
化地概括为，它是以单位制为细胞的、以纵向的组织为中介的、高度中央集权的
体制。单位制是整个社会的细胞，在单位制上形成层层组织。这些组织包含几个
方面的特征：1.高度中央集权的；2.从单位到中央，所有层次的组织，在结构上
是同质的。单位是一个国家的缩影，是一支囊括了政治、经济、安全、福利所有
职能的组织。单位直到乡、县、省的结构，也具有相同的两个方面的职能：一方
面他们是公共物品的提供者，另一方面他们又是某种产品和服务的生产者。承担
相当程度的社会组织管理以及意识形态传播的功能，是社会政治的组织者；这个
制度的突出特征是什么？由于不存在功能分疏，仅仅存在地域的分疏，整个社会
不复存在独立的、以履行国家职能为己任的专门机构；当然从另一个角度看，整
个社会也不存在专门的私人性领域，国家和社会达到了高度统一。

　　四、1978年以来中国政治改革的路径

　　在改革开放之前，由于整个社会的主要目标是政治挂帅、政治动员，大家没
有感觉到政治制度有哪些不足，1978年改革之后出现了变化。1978年十一届三中
全会，当时邓小平提出第一个要改革，就说要以经济建设为中心，把整个工作的
重点转到经济建设上来。为了发展经济，发现市场经济对发展经济更有效，要发
挥市场在资源配置中的基础性作用。发展市场经济，原来全能主义国家结构的挑
战就出来了。面临什么挑战？市场经济运作需要两个主体，这在全能主义框架下
都是不清晰的。第一，市场经济需要能够自主判断、自主选择、自主决定的生产
者、企业和事业单位，在全能主义框架下，企业和事业单位一方面是个生产者、
产品提供者，另一方面又承担着公共产品的提供者职能。单位是以政治动员、意
识形态教育、社会福利各种各样的任务为意识的单位，所以这就很困难。第二，
市场经济需要一个专门提供公共产品的政府，这一点表面看来不那么直接，但其
实更为重要。但那时我们政府这个庞大的机构，从乡、县到省、中央政府，由于
本身不是一个单纯的公共产品提供者，它既是公共产品提供者，同时也是以地域
分疏为前提的某一方“父母官”，它是生产的组织者，所以他没有办法提供专门
的公共产品。中国就可能产生颇具悖论意义的情形，特别是市场经济出现多元化
以后。尽管国家机构作为一个无处不在的庞然大物存在，但这个机构已经不再完
全履行国家专业化的职能，权力国家的层层职能机构，可能成为追求各自利益的
行为主体，不再以提供公共产品为意志，从而导致公共权力丧失公共性。

　　举个例子。看改革开放之前的外经贸部，作为部长来讲有哪些方面的职能。
第一，他是外经贸部几千人的“父母官”，他要为他们的福利负责；第二，他是
外经贸部所属的几十个乃至几百个企业的主管者，他要为这几十个、几百个企业
的生产和福利负责；第三，他是中华人民共和国关于对外经济和贸易的一个最高
政府机构，他要为中华人民共和国的相关领域提供公共产品和公共服务。这样一
来外经贸部的部长就处于利益冲突之中，再优秀的外经贸部部长也不能例外，他
都要考虑这三个利益。无论他给人民共和国提供的公共产品多么优秀，在多大程
度上保证了人民共和国的对外贸易利益，但如果他不能够使得系统内这几千人的
利益得到满足，他可能就无法继续工作了，况且，他还要照顾几十万的企业职工。
当我们国家的整体目标从政治动员转为发展经济，特别是当初期的市场经济发展
导致利益的多元化之后，原来全能主义制度下国家的框架，从制度实际来讲，它
就不再是单纯的公共性机构，而是兼具公共性和私人性的机构。从制度设置来讲，
它已经没有办法维持国家的自主性和公共性。

　　　　　　　

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