第15节：行政体制改革的政治学解读(李强)(7)

　　在这种情况下，由于政府机构不能够维持公共性，所以，它就没有办法为市
场经济的发展提供一个具有普遍意义的政治和法律的环境。当一个上海的公司和
一个北京的公司打官司，发生了经济纠纷的时候，如果我是一个优秀的上海市委
书记，你说让我能够以一个普适、客观的法律视角来考虑这个问题，我觉得这是
一个不可能的事情。我在上海作为“父母官”，一个重要的职责，就是能够使上
海地区的经济发展上去。因此，人们所抱怨的政府缺乏公共性这一点，一方面可
能是个人将私利大量掺入政府行为之中，另一方面从制度的设计来讲，这是公共
性和私人性并存的产物。

　　1978年以来，特别是上世纪80年代以来，中央的政治改革其中一个最重要的
事情就是政府职能转化。什么叫政府职能转化？这就是要完成现代国家制度的构
建。现代国家的构建在不同的社会可能走不同的路线。欧洲国家的构建过程，而
言之，是从无到有的过程。最早的国王，他和下面的人权力差不多、机构差不多，
国王通过构建一套独特的机构、独特的官僚制度、常备军制度以及建立一套独特
的公共财政税收制度，逐步使国王的权力凸显出来了，地方组织的权力下降了。
而我们国家现代国家的构建过程，在中国环境下的现代国家构建是面临双重问题
的，即在缩小国家权力范围的同时，还要增加国家提供公共产品的能力。换句话
说。是在解构全能主义国家的同时，还要实现现代国家的构建，以功能分疏、有
限政府为原则重新构建专门履行国家职能的政府。

　　国家就是以分疏为基础的一个制度机构。西方是从无到有，中国是剥离，就
是把我们庞大的无所不在的东西，把非国家的职能逐步地剥离出去，在解构全能
主义的基础上构建现代国家。因为我们国家在政治动员方面是有效的，国家职能
在剥离的同时，还要加一些，使它越来越像一个现代国家机构，从而能够为市场
经济的发展和市民社会的发展提供一个制度的保障。所以为我把概括中国是解构
与构建互生的过程。

　　我经常讲，中国和苏联走改革的路不同。其主要的差别不在有的观点认为的
那样苏联搞政治改革而我们只搞经济改革，而在于两者在政治改革路径选择上的
区别。回到我一开始讲的政治改革的主要内容，概括地说，苏联是以民主化作为
导引的，而中国从80年代以来的政治改革，一直是围绕着现代国家构建的路径。
通过转化政府职能，剥离政府的非公共性职能，增强政府提供公共产品的职能，
从1982年到现在，基本都是这样。1982年改革的时候，当时国务院有100 多个工
作部门，达到建国以来的最高峰，它是某一个领域生产的组织者，同时也是这个
领域公共产品的提供者。经过了多次的改革，特别是到了2003年，国家逐步地把
企业、生产大致地剥离出去，最后成立了国资委，严格地讲它不是典型的国家职
能机构，而是国家作为所有者的一个行为主体。

　　我认为1982年以来的改革，其主要的目的：第一，企业是市场经济的主体，
把它的公共职能逐步剥离出去，使它变成一个比较单纯的生产者；第二，使政府
的非公共职能逐步剥离出去，使它变成一个比较单纯的公共产品的提供者。这是
一个国家构建的过程。

　　五、《关于行政管理机构改革的意见》对于

　　未来政治改革的重要意义

　　十七届二中全会通过的《关于行政管理机构改革的意见》，和2008年3 月制
定的大部制改革的方案，在很大的程度上又向前走了一步。二中全会提出来一个
非常不错的观点，就是《关于行政管理机构改革的意见》。这个《意见》，是现
在到2020年行政管理的总纲：1.要进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府
与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内。2.
合理配置政府内部功能的关系。3.理顺中央和地方关系。

　　这次又提出来要转变政府职能，为什么？简单地回顾一下前几次转变了多少？
哪些没有转变？我做了一个分析。从1982年第一次进行行政管理体制改革，大概
到上世纪90年代中期，中国基本的政治结构是沿着逐步转变政府职能、减少政府
对私营社会经济干预的方向走的。大概从90年代中期以来，这个趋势开始出现逆
转，政府的权力开始进一步地扩张，政府对社会和市场经济的干预扩大。近年来，
随着人们对国家建立社会福利、对弱势群体的关心和对社会福利的呼吁，政府的
权限扩大似乎有更进一步加剧的趋势。

　　　　　　　

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