第16节：行政体制改革的政治学解读(李强)(8)

　　概括起来，这几十年，走了这样一条路。从1982年到上世纪90年代中期，公
共政府、公共财政在整个社会中的比重，政府机构的人员、大小，政府的权力和
意识形态基本的思路，政府的职能是在缩小的。从90年代中期以来，又开始有所
反弹。正因为这样的状况，所以我在二中全会开完之后，拿到《关于行政管理体
制改革的意见》，感到非常振奋。不管能不能做、做多少，但起码把正确的方向
说出来了。

　　这次基本的目标是转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将
政府职能限定在提供公共产品和公共服务范围内。为了实现这一职能，具体地、
比较明确地提了“四个分开”：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中
介组织分开。我在评论的时候写道：言语虽简短，但包含的内容极为深刻，而且
体现了强烈的改革精神。

　　政企分开。刚才讲到了，原来以政治动员为目标的制度，面临一个很大的问
题，就是政府和社会纠缠得太深。所以1978年开始的改革，要使企业有活力，要
使企业成为市场经济中的行为主体，发挥市场在资源配置中的核心作用，必须使
政府和企业分开。应该说经过几十年的努力，特别是2003年国资委的成立，使整
个国有资产由一个单独的机构来负责，从思路、大的框架上来讲，政企分开取得
了比较大的成绩。当然还有不少的问题，比如许多人注意到包括企业利润的问题，
细节性的问题很多，但这已经不是政治学关注的核心。大的来讲，政企分开这一
点，任务完成了不少，但还有些尾巴。

　　政资分开。政资分开和政企分开是相关联的，这一块成功的经验不多。1978
年改革以来，政资分开和政企分开已经取得了比较明显的成绩，这也是这些年国
有企业稍微有些活力的原因所在，也是我们的经济有活力的原因所在。

　　后两个分开，即政事分开、政府与市场中介组织分开，我们还面临着非常艰
巨的任务。

　　政事分开是政府和事业单位分开，应该说是这次二中全会文件里最大的亮点，
也是一个最大的难点。根据前面对全能主义框架的分析，在全能主义框架时期，
不仅企业单位兼具公共性和私人性两个方面的特征，而且大量的事业单位，好比
说诸位所在的政法大学和我所在的北京大学，大学、中学、小学、新闻机构，各
种各样的事业单位，也兼具公共性和私人性两方面的特征。1978年改革以来，事
业单位尽管体制方面有所触动，但大的框架是没有变的，事业单位仍然是维持全
能主义体制框架下的基本特征。这一次中央文件里面讲到事业单位的时候，用了
一个完善法人治理结构的提法，我觉得蛮有新意。如果把这个词放到世界的范围
之内来看，好比日本，日本这几年对大学的改革，一个重点就是建立和完善法人
治理结构。因为日本传统的大学和德国大学一样，是归国家管的，教师就像公务
员一样。这些年日本，把大学作为独立的法人，大学校长的产生、经济的运作、
人员的待遇和整个大学的经营是按照法人的结构来运作的。国家只通过财政拨款
的方式，对大学有所资助。这次文件提到政事分开，事业单位的改革、完善法人
治理结构，方向正确，但难度是极大的。当然大部制改革的过程中，把人事部和
劳动保障部合并了，这为事业单位的法人化改革，从中央的角度来讲，提供了一
些制度的保障。但仍然是一个很大的问题。

　　这次提到了政府和市场中介组织分开，这一点也非常重要。很多人都讲公民
社会的重要性。北大有一名学生写博士论文中提到NGO ，我建议他把NGO 换掉，
因为中国许多中介机构是GO，不是NGO ，NGO 是非政府组织，它是中介组织。在
以前几次政府行政机构改革的过程中，我们取消了很多部，不再作为政府机构。
但是又考虑到这些部门有一定的职能、有不少人员，把这些部就转变成叫行业协
会，变成中介组织。这些中介组织垄断了在这个领域之内制定规则、进行惩罚的
权力。从这个意义上来讲，它仍然保持着政府的特征，垄断着合法使用暴力的权
力；它不是中介组织。如果中国真正要想实现政府职能转变，使企业和经济的发
展减少一些束缚，这一块是必须做的。

　　　　　　　

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