第60节:行政法治30年(马怀德)(6) 2004年最重要的事件就是国务院颁布了全面推进依法行政实施纲要,而且 《行政许可法》在7 月1 号正式实施。这两个事件应该说是新一届政府在行政法 领域里的重大举措,到今天为止很多行政机关依法行政的概念、理念都是来自于 这个纲要的推行。纲要很具体,相当于一个行政法大纲,规定了哪个部门有什么 任务,谁牵头负责,等等,给行政机关设定了一系列具体的要求和程序,甚至有 的律师现在拿纲要里面的条款作为依据打官司。比如说《行政许可法》里面说明, 行政机关收回行政决定,要承担责任,政府依法行政基本要求就是诚实守信,如 果给人造成损失政府要补偿。虽然纲要既不是法律也不是行政法规,但它是国务 院的文件,起到了和法规一样的作用,它也是巩固改革成果的重要手段。尽管后 来有很多规避《行政许可法》的行为,但是它的历史功绩是不可抹杀的。 2005年制定的《公务员法》影响也非常大。早在1980年代初的时候就开始讨 论制定《公务员法》,十三大报告就有很多推进公务员制度的提法,但是迟至2005 年这部法律才正式出台。 2005年后发生了很多事情,尤其2008年行政法律界有两件大事。一是《政府 信息公开条例》的实施调动了公众的热情。原则上讲老百姓不需要理由就可以要 求行政机关公布除了国家机密、个人隐私和商业秘密之外的信息,不公布就可以 提起复议或者诉讼。这段时间发生了大量的行政复议诉讼案件,证明这部行政法 规已经开始奏效,虽然很多行政机关还不太适应这个规定。但是该条例最大的意 义在于激发起了公众参与、监督行政、行使知情权的热情,也使得行政机关利用 信息来实施特权、暗箱操作的腐败行为受到了有力的监督。 另外一个需要肯定和赞赏的就是《湖南省行政程序的规定》的出台。该规定 就是一部地方政府适用的行政程序法,它不仅限制行政机关的决策行为,而且规 范各类具体行政行为。随着时间的推移我们会逐渐意识到它的重要意义。 很多年前全国人大法工委的人说我们现在的立法走的是“先零售”、“后批 发”,就是先把行政行为的法律公布,最后搞一部统一的行政程序法。现在看来 我们还有一条经验可以总结,就是先农村后城市、先地方后中央。因为在中央层 面制定程序法难度很大,我想通过地方不断地试验,最终会总结出经验推动中央 的立法。 这是我想跟各位交流的行政法30年的历程。我节选的都是一些我认为重要的, 也许忽略了其他的内容,这些重要的实践成果、理论成果以及具体的案件,从一 个侧面描绘出这30年来曲折的发展过程,也让我们意识到谁在推动行政法的发展、 什么力量推动行政法的发展。 行政法30年取得的成就和经验 行政法30年取得的成就和经验,可以概括为以下几个方面: 第一,我们建立起了门类齐全、职能明确的行政组织法体系和部门行政法体 系,做到了政府管理有法可依。现在我们跟每个部门打交道的时候都会问你的法 律依据是什么、你做出决策的依据是什么?他都会拿出一堆法律法规规章甚至文 件,告诉你这是我们的依据。大部分的部门尤其是执法机关,科教文卫、市场监 管、公共服务等方面的法律体系基本上是完善的。 第二,建立起了一套具有中国特色的行政行为法体系,如《行政处罚法》、 《行政许可法》和《行政强制法》(草稿)都属于这个体系。组织管理的依据有 了之后,我们更多地关注如何行为、处罚行为如何做、许可行为如何实施。这个 体系颇具中国特色。所以,我们在制定《行政许可法》的时候外国人不理解,说 你们怎么可能把所有的行政许可拉出来搞一个法律,但事实上我们基本成功了。 我们出台了《行政许可法》,这是世界上的独一份。很多年前我到澳大利亚考察 许可法的时候没有任何资料,突然有一天我在墨尔本大学图书馆发现了一本法规, 我喜出望外以为找到了许可法,后来一看是赌博业许可法,它是针对赌博业而设 定的。国外没有统一的许可法,只有我们中国有,所以,这个体系非常具有中国 特色。而且我们对行政行为的分类,业界基本接受,分为抽象行政行为、行政立 法行为、许可行为、强制行为、出发行为、收费行为、检查行为,等等,这个体 系的分类比较完整,而且是可行的。