企划院及其经济职能 1937年10月25日,内阁资源局与企划厅合并,成立企划院。内阁资源局成立于 1927年,主要从事资源调查和拟定物资动员的准备计划。企划厅于1937年5 月由内 阁调查局改组扩大而成。两者虽然都是综合国策机构,但内阁调查局主要从事基础 性调查研究,在经济统制方面还限于前期准备工作,企划厅只存在5 个月,主要工 作是制订生产力扩充计划。日本发动全面侵华战争后,生产力扩充计划暂时被搁置, 推行官方自上而下的经济统制和其他统制成为刻不容缓的实践课题。为此,应军部 的要求,一个统一的综合国策机构企划院宣告成立。 规定企划院职责的官制共四条:“企划院隶属内阁总理大臣管理,掌管以下事 务:一、起草有关平时战时扩充、运用综合国力的方案,并陈述理由,上呈内阁总 理大臣,二、对各省大臣掘交阁议之议案,审查其确“关平时战时扩充、运用综合 国力的重要事项,陈述意见,经内阁总理大臣上呈内阁;三、对于有关平时战时扩 充,运用综合国力的重要事项,就其预算统制陈述意见,经内阁总理大臣上呈内阁 ;四、在国家总动员计划的制定与实施方面,对于各官厅有关事务进行调整统一, 为此而有必要时,企划院可要求有关各官厅提供资料或作出说明。”可见,企划院 继承和扩大了上述各机构的职能,是实施国家总动员,统制和运用综合国力的中枢 机构。 企划院设总裁、次官,下设总裁官房(秘书处)和六部:总务部、内政部、财 务部、产业部、交通部和调查部。1939年4 月作了机构调整,设总裁官房和第一至 第六部,并临时增设科学部。以后又曾改设七部或五部。总裁官房和各部掌管的事 务,包括起草与审查有关国家总动员的综合国策,对各官厅有关国家总动员的事务 进行调整统一,统制重要事项的预算;还有劳务动员和国民动员,物资动员计划和 生产力扩充计划,资金动员和贸易,价格统制,交通动员和交通设施扩“建,科技 动员和科学研究,外国情况调查和东亚研究所事务,设内政部期间曾掌管过文教和 精神动员。 为了便于同有关各省进行协议,还在企划院内设有国家总动员业务委员会。起 初有7 个这种委员会:总动员计划委员会,总动员法制委员会、物资动员计划委员 会、劳务动员委员会、交通电力委员会、贸易统制委员会、资金统制委员会。以后 又增设生产力扩充委员会等几个委员会。从机构设置及其职能来看,企划院比内阁 调查局、企划厅更像一个影子内阁。 在总裁、次官之外,企划院有专任书记官(17人)、调查官(“人)、事务官 (6 人)和理事官、技师、属员等,还有从各省官员中任命的兼任调查官、事务官 和参与,以及任命专家为调查研究特别事项的委员(也称嘱托)。企划院各部不设 课,而采取部长与部员的全体会议制。各业务委员会由有关官厅的企划院参与(大 都由各省次官、局长兼任)和企划院的部长,调查官等组成,委员长均为企划院次 长。 企划院首任总裁为泷正雄(原为内阁法制局长官)、次长为青木一男(曾任大 藏省理财局长、内阁对满事务局次官)。总裁、次官换过几任。任期最长的总裁是 铃木贞一(1941.4 —1943.10)。他是陆军统制派成员,任总裁时为预备役陆军 中将:现役陆海军军官在企划院中占有突出的地位。企划院各部中,最重要的是总 务部和改组后的第一部,负责起草、审查综合国策方案,统制重要事项的预算,调 整统一各官厅有关制定、实施国家总动员计划的事务等等。它的四任部长均为陆军 军官:横山勇,陆军少将,原一夕会成员;沼田多稼藏,陆军少将;秋永月三,陆 军少将,先为调查官,后任部长,任期最长(1941.4 ——1943.5 );最后一任 为渡边渡,也是陆军少将。海军少将原清任交通部长和第六部长共两年。在调查官 中,过半数是现役军人,其中有陆军统制派成员池田纯久中佐。 同时,—批革新官僚先后担任调查官、书记官等职务。其中最引人注目的是奥 村喜和男(递信省课长)、毛利英於兔(兴亚院课长)、柏原兵太郎< 铁道省课长)、 村田五郎(内务省课长)、和田博雄(农林省课长)、美浓部洋次(商工省课长)、 迫水久常(大藏省课长)、山添利作(农林省课长)等。企划院是革新官僚与军部 串通一气,左右国策的主要场所。革新官僚与军部的另一结合场所是前述月曜会, 也通过月曜会成员对企划院施加影响。 企划院的中心活动是推行统制经济,制定和实施《国家总动员法》是这方面最 为重要的工作之一。1937年5 月,内阁资源局根据陆军省的建议,着手拟订《国家 总动员法》草案。企划院成立后,组成国家总动员法准备委员会,对资源局草案进 行讨论、修改,完成《国家总动员法》的制订工作。这一法律经议会通过后,于1938 年4 月颁布,5 月实施。它是范围广泛的“授权法”,授权政府可以不通过议会而 以敕令、命令来实施人力、物力的动员统制(见本编第一章第三节)。从《国家总 动员法》实施到1944,年,以该法律为依据而发布的敕令在200 件以上。这些敕令 的起草与实施由各官厅负责,名义上由总理大臣进行协调,实际的协调中心是企划 院。这是企划院官制第四条所授予的职权,企划院因此而分掌了相当一部分立法权。 制定物资动员计划(简称物动计划)是企划院每年的重点工作。物资动员是国 家总动员的物质基础,其主要对象是粮食、原材料、石油等物资的供应与分配。资 源局早已从事这方面的调查研究,制定一些准备计划。如1936年制定的《第二次总 动员期间计划》中,有物资动员的“计划纲领”和详尽的“供需对照及补充计划表。” 企划院接过这一工作,1938年起每年(年度)都有物资动员计划。计划形式基本照 旧,计划的主要部分是物资动员计划纲领和供应对照及补充对策一览表。由于物资 严重依赖进口,所谓物资动员的关键是预测出口能力,按此来规划进口数量。在物 资分配方面,首先满足军需,其次才顾及出口和民需。 军需往往挤掉出口和民需的份额,导致出口减少,从而使进口下降,形成恶性 循环。 这种恶性循环使得物资供应日趋紧张。于是,对于各官厅和它们分管的经济部 门来说,企划院的“物的预算”比大藏省的“钱的预算”更重要。有了物的配给, 钱才有用处。按企划院官制规定,它有权对预算提出意见,其实更为重要的是,企 划院通过编制“物的预算”而掌握了决定财政预算的实际主导权。大藏省的财政预 算规模和预算分配,在很大程度上取决于企划院所提出的物资供应规模和分配办法。 当时《东京朝日新闻》写道;“预算的编制同从前完全不一样了”,“变成了核定 物动计划这种形态。这是预算编制机构的实质性变化,预算阁议不再会酿成政局危 机而通宵达旦了。” 企划院的另一工作是制定生产力扩充计划。前面提到,1935年秋,参谋本部的 石原莞尔依靠宫崎正义组织了日满财政经济研究会,着手制订扩充军备的日满产业 发展计划。后来,计划的“满州国”部分交关东军,修订成为1937年实施的《满洲 产业开发五年计划00有关日本国内部分,由陆军省补充修改为《重要产业五年计划 纲要》,提交林内阁。据此,大藏、商工两省和企划厅一起着手制订生产力扩充计 划,七七事变后被暂时搁置。1938年1 月起,企划院继续进行这一工作,制订了1938 —1941年的《生产力扩充四年计划》,后又制订了《生产力扩充五年计划》(1942 ——1946年)。 生产力扩充计划在于扩大提高军需产业,主要对象为重工业、化学工业各部门。 计划的实施由有关各省、主要是商工省负责,它们必须定期向企划院汇报实施情况。 能否完成计划,受到物资供应的制约。企划院不给予必要的物资配给,有关各省就 难为无米之炊。因此,不仅生产力扩充计划的制定,就是它的实施也离不开企划院。 产业行政权在相当程度上受制于企划院。 企划院除了以上作用外,还形成包括若干机构的“企划院系统”。这些机构是 为贯彻总动员法和物动计划、生产力扩充计划而建立的,企划院派员参与其中,并 握有重大实权。企划院系统的构成如下:土938 年5 月,近卫内阁设立国家总动员 审议会,作为内阁咨询机构,审议各官厅依据总动员法而提出的敕令草案。审议会 总裁为内阁首相,副总裁为企划院次长。在50名成员中,贵、众两院议员各15人, 形式上以议员为主,实际操作权是在以企划院为中心的官僚手中。因为按规定,提 交审议的敕令草案必须先经企划院的总动员法制委员会和审议会的干事会讨论修改。 审议会的22名干事中,企划院官员占了6 名,干事长则为企划院次长。 同年10月,内阁咨询机构科学审议会成立。70余名委员中,大学教授超过半数, 此外为有关官厅(主要是商工省) 官吏、陆海军军官。会长为内阁首相,副会长为企划院总裁,干事,书记中有 一半是企划院官员、职员。科学审议会与企划院的科学部关系密切。企划院的权力 触角扩展到了科学技术领域。 同年9 月,企划院设立外围团体东亚研究所。土2 月,根据企划院的提议,内 阁成立直属机构兴亚院。前者负责东亚地区的综合调查研究,为制定国策提供依据。 后者为统治中国被占须地区的中央机构,以管辖在华的特殊会社、处理经济问题为 主,与企划院制定、实施物动计划有密切的业务联系。通过东亚研究所和兴亚院, 企划院得以涉足外事领域。 企划院还操纵了物资动员协议会、内阁第二委员会(讨论外国经济制裁的对策) 和第三委员会(讨论华北占领地区的统治政策,兴业院成立后撤销)。凭借企划院 系统,企划院把更广更多的官厅事务置于自己的权力范围之内。 企划院在策划、建立经济新体制,最终确立统制经济体制中,发挥了重大作用, 留待下文另述。 总之,企划院不仅是统制经济的中枢机构,而且实际上拥有立法、预算权力, 并插手外事、科技等领域,还曾为确立政治新体制、推行思想文化统制出谋划策。 前面指出,在基本保留内阁原有机构及其多头分权的情况下,内阁适应极权统治需 要,天皇制机构实现法西斯化,其主要途径和表现之一,是设立综合国策机构、统 制机构;另一主要途径和表现,是在新官僚、革新官僚的带头、推动之下,原有天 皇制官僚队伍的日趋法西斯化。企划院既是前一方面的突出体现者,也因为它作为 革新官僚的集中据点,并拥有广泛权力和广泛联系,而加快了后一方面的进程。对 于日本的极权主义体制,特别是统制经济体制,企划院既是策划者、建立者,又是 体现者、构成者。 当然,企划院的权力和作用不能不受到某种限制。企划院曾企图把内阁法制局、 内阁情报局、大藏省主计局都合并到自己内部来,使企划院成为整个国家总动员的 中枢机构,因遭到其他官厅反对而成泡影。经济新体制建立之后,企划院的主要使 命已告完结。同时,战争消耗的无底洞使物资紧缺越来越严重。 太平洋战争爆发后,大半商船被军队征用,物资供应、军需生产都受制于运输 能力的严重不足。物动计划、生产力扩充计划能否完成,几乎就归结为民用商船总 吨位问题。在这种情况下,物动计划与生产力扩充计划的成绩每况愈下,企划院对 此完全无能为力。1943年11月,企划院被并入新成立的军需省。 -------- 泉石书库