单一制中央集权国家 德国的国家结构,由邦联发展到联邦,再由复合制国家向单一制国家过渡,这 是近代以来德意志民族统一运动不断增长的要求和德国历史发展的客观趋势。 魏玛共和国建立之时,受命起草宪法的民主党人胡戈.普罗伊斯,曾在宪法草 案中提出建立单一制中央集权国家的设想,建议分散普鲁土的领土,把全国划成大 小基本相等的邦,对邦的自治权则作较大的限制和削弱,在此基础上建立中央集权 政府。 由于以巴伐利亚、巴登和符腾堡等南德诸邦为代表的联邦主义者坚决反对,魏 玛宪法最终确定了联邦制原则。宪法规定邦的名称从Staat降为Land,其 外交、国防、殖民、货币、关税、财政、邮电等权力都收归联邦政府,规定联邦立 法高于各邦立法,联邦总统有权使用武力强使各邦遵守联邦宪法和法律,规定联邦 政府有权变更各邦疆域或设立新邦。与此相应,作为各邦利益代表组成的第二帝国 的联邦参议院(Bundesrag)改为全国参议院(Reichsral), 权力大为缩减。另一方面,仍允许各邦保留相当的自主权利,各邦拥有自己的议会, 可以制定本邦宪法和法规,可以组织自己的政府和警察。经过20年代部分邦的自愿 合并,到1933年1 月希特勒执政时全国还存在17个邦。 纳粹党要求废除联邦制,确立中央集权,当然不是为了顺应历史发展的趋势。 根据纳粹主义的理论,国家是保种保族的工具,为了达到保存和发展优秀的日耳曼 种族的目的,就必须实行中央集权,而且按照领袖原则,领袖的绝对权威也要穿越 邦的自主权这一历史遗留下来的壁障,深入到德国的每一个基层单位。 希特勒首先向最大的普鲁士邦开刀。本来1932年夏,普鲁士邦曾发生过名为 “巴本政变”的邦政府与全国政府争权斗争。 当时在普鲁士邦执政的布劳恩(社会民主党人)政府素有魏玛民主制度“堡垒” 之称,右翼势力一直将它视为眼中钉。1932年4 月邦议会选举中社会民主党失去第 一大党优势,全国总理巴本便同国防军合谋攫夺布劳恩政府的权力。7 月20日,巴 本政府以普鲁士社会民主党人同共产党人举行谈判为借口,以兴登堡总统的有关法 令为依据,解除布劳恩等社会民主党人邦政府部长职务,自任驻普鲁士邦国家专员 (Reichskommissar),接管邦总理的职权,把普鲁士邦政府置于 全国政府的直接控制下。但由于受到魏玛宪法的束缚,普鲁士邦政府仍保留相当的 自主权利,包括在全国参议院和国会的代表权。希特勒执政后没几天,便趁此势头 于2 月6 日颁布紧急命令,规定普鲁士邦政府的全部权限移交给国家专员巴本。 1933年3 月9 日,希特勒指派纳粹党徒弗兰茨.里特尔.冯·埃普为驻巴伐利 亚邦的国家专员,推翻以赫尔德为首的邦政府,重新组织一个纳粹党控制的邦政府。 此后一周内,希特勒指派在各邦的纳粹党大区领袖担任国家专员,接管其他各邦的 权力。 同年3 月31日,希特勒援引《授权法》,颁布《各邦与国家一体化法令》,解 散除普鲁士邦以外的原各邦议会,规定毋需举行新的选举,而按3 月5 日国会选举 的席位分配比例组织新的邦议会。 共产党的席位一律空缺。这样就保证了纳粹党 占据优势。 法令还授权各邦政府颁布法令,并整顿各邦行政机构,无须征得邦议会的批准。 一周之后,希特勒又在4 月7 日颁布《各邦与国家一体化的第二个法令》,任命中 央政府派驻各邦的国家专员为各邦的总督,负责监督全国总理提出的方针政策在各 邦的贯彻执行,规定总督有权解散邦议会,任免邦政府和颁布邦法令。 通过上述两项法令,实际废除了各邦的议会政体,为彻底取消联邦制奠定了基 础。希特勒还趁机宣布自任普鲁士邦总督,免去巴本所担任的驻普鲁士国家专员之 职,随后迅即把权力授予担任普鲁士邦政府总理的戈林。 1934年1 月30日,国会和参议院通过《国家重建法》,正式在德国确立中央集 权的单一制国家结构。该法规定:取消各邦议会,邦的最高权力移交中央,邦政府 成为全国政府的下属机构,邦总督受全国内政部长管辖。同时在贯彻该法的补充命 令中规定:没有中央政府有关部长的许可,各邦政府不准颁布任何地方法令。 希 特勒强调,各邦总督的任务是“执行国家最高领导的意志”,“民族社会主义的历 史任务是创造新国家,而不是保存德国各邦”。 1935年颁布的《德国总督法》以 法律形式宣布:总督是各自管辖地区内“德国政府的常驻代表”。 随着各邦主权 的丧失,由各邦代表组成的全国参议院已失去存在必要。1934年2 月14日,希特勒 颁布《全国参议院废止法》,解散了该机构。 德国作为一个欧洲国家,长期以来有着“地方自治”的古老传统,市长和乡镇 长对市参议会和乡镇议会负责,保持一定的地方自治权。1935年1 月30日,纳粹政 府颁布《乡镇法》,把国家一体化运动贯彻到基层政权组织,彻底废除地方自治的 传统。 该法规定把领袖原则推广到乡镇的行政管理。人口10万以上的市由全国内政部 长任命其市长。柏林、汉堡以及奥地利被吞并后的维也纳的市长由希特勒直接任命。 人口10万以下的乡镇由邦总督任命其乡镇长和乡镇议员。市参议会和乡镇议会完全 失去原来的地方自治的作用。 经过这样一番一体化运动,德国便从联邦制国家完全过渡到中央集权的单一制 国家。在《国家重建法》颁布后,纳粹内政部长弗里克得意地宣称:“几个世纪来 古老的梦想已经实现。德国不再是一个软弱的联邦制国家,它已成为一个由强大民 族组成的中央集权国家。” 在消灭各邦地方自治权的一休化过程中,纳粹当局还曾企图实行邦的“标准化”, 即缩小各邦之间面积的差距。德国原来各邦面积相差十分悬殊,普鲁士邦面积几占 全国五分之二。巴伐利亚邦拥有700 万人口,萨克森邦拥有500 万人口,而——些 小邦却仅有20—30万人口。1933年希特勒任命各邦总督时,曾对人口不足200 万的 小邦采取两个邦合并为一个行政单位的做法。 对于面积特别大的普鲁士邦,由于希恃勒兼任其总督,戈林兼任其总理,而且 从1934年起逐步将普鲁士邦政府的重要部门——如内政部、经济部、农业部、劳工 部等并入全国政府相关的部,实际上取消了普鲁士邦一级的行政机构,由中央政府 直接领导原普鲁士邦的各省。这样,由纳粹党大区领袖担任省长的普鲁士各省,实 际上与其他同样由大区领袖担任总督的各小邦处于同等地位。到1935年底,随着德 国国内一枚化的基本完成,希特勒把更多的注意力转向对外扩张,于是下令暂时搁 置有关宪政和领土改革的事务。 1938年以后,纳粹德国由于对外扩张,其版图不断扩大,产生了对新增领土的 行政管理问题。1939年?月10日,纳粹政府宣布不再使用“第三帝国”名称,改称 “大德意志国”。于是,对新增领土的行政管理问题,同“大德意志国”的内涵问 题结合起来。 纳粹当局把它所侵吞的领土划分成5 类:1 .合并区,由德国政府直接统治, 2.民政长官管辖区,将通过“德意志化”过程逐渐并入德国,以上两类地区当时即 属于大德意志国的组成部分,3 .附属区,即德国的势力范围;4 .占领区,其军 事和经济受德国控制,但不并入大德意志国范围;5 .作战区,即意大利向盟国投 降后被德军接管的地区。 合并区或以单独成立的德国新行政区的形式,或以德国原有行政区的增添部分 的形式,受德国政府直接统治。奥地利并入德国后改名Oslmark(东部边境 地区),获得相当于邦的行政区地位。苏台德区和梅梅尔也成为新的行政区。德国 在波兰占领区新成立但泽——西普鲁士行政区和瓦尔塔兰行政区,把卡托维兹专区 并入西里西亚省,把泽希垴专区、苏道恩专区和佐尔道地区并入东普鲁士省。侵占 比利时后,把圣维特市、欧本市和马尔梅迪市直接并入德国。在合并区内,最高权 力由总督兼行政长官行使,其中但泽一西普鲁士行政区和瓦尔塔兰行政区的总督兼 行政长官还兼任司法、财政、铁道、邮电等“特殊行政机构”的首脑。 民政长官管辖区,在海关、邮电和铁道管理方面完全被当作德国的组成部分; 在其他方面,据纳粹当局声称,需要花约10年时间实行“德意志化”才能完全并入 德国。属于这一类的有:原波兰的比亚威斯托克(并入东普鲁士省),原南斯拉夫 的下斯蒂里亚、上卡尔尼奥拉,米埃斯塔尔和西兰乡等地区,原法国的洛林摩泽尔 省,阿尔萨斯上来因和下来因省;原卢森堡国。在这一类地区,最高权力由民政长 官行使,接受全国总理希特勒的指令,并对区内除邮电、铁道和海关以外的所有行 政机构实行全权管理。 附属区包括;波兰总督辖区,乌克兰专员辖区,奥斯兰专员辖区(含白俄罗斯 地区、爱沙尼亚地区、拉脱维亚地区和立陶宛地区)。波希米亚一摩拉维亚保护国 的地位比较特殊,大体上可以归入这一类,波兰总督辖区,按德国政府的声明是大 德意志国的附属地区,经过改造可以成为大德意志国的一部分。波兰总督汉斯.弗 兰克直接对希特勒负责,同时领导着全部由德国人组成的总督辖区政府,在区内实 施全权统治。 乌克兰专员辖区和奥斯兰专员辖区的地位一直不十分明确。主管这两个地区的 德国东方占领区事务部部长阿尔弗雷德.罗森贝格曾设想让乌克兰成为一个同德国 紧密结盟的自治国,而让奥斯兰成为一个殖民地式的保护国,由来自原各日耳曼国 家的移民在那里定居,使之“德意志化”。实施结果却是乌克兰成了殖民地区,而 奥斯兰的大部分地区获得某种“自治”,当地原有的行政机构保留了若干管理职能。 驻这两区的德国专员埃里希·科赫和洛泽,是当地最高民政首脑,隶属于德国东方 占领区事务部。 波希米亚一摩拉维亚保护国是德国关税区的一部分,并受许多德国法律的管辖。 它拥有名义上的本国“自治”政府。按德国当局规定,该保护国经过“德意志化” 可以成为大德意志国的一部分。驻该国的德国保护长官牛赖特(1943年8 月由威廉 .弗里克继任)是希特勒的直接下属和“唯一代表”,直接接受希特勒的指令。德 国政府的各个部门可以独自在该地区设立行政办事处,不受保护长官的管辖。牛赖 特对“自治”政府主要是行使“监督”权。 占领区和作战区的行政管理情况同我们探索的课题关系不大,此处从略,(本 节撰稿人:郑寅达、李巨廉) -------- 泉石书库