第四节 盟国参与制定政策 (一)远东委员会 正如早已指出的,得到联合王国、中国、苏联和美国批准的波茨坦公告,是一 份对占领日本起控制作用的文件。再则,麦克阿瑟将军是代表所有这些盟国的统帅。 然而,从上文关于直到1946年4 月为止的占领日本的叙述看来,很显然,占领日本 几乎仅仅是美国的单独行动。由于美国在太平洋战争中起支配作用,美国在对日本 的占领中继续起首要作用,是逻辑上必然的。但是美国并不打算完全拒绝别国参与 制定占领政策。事实上,美国认识到,为了获得成功,基本的占领政策必须得到盟 国的批准。338 甚至在签订日本投降书以前就已经采取步骤,要盟国参与对日本的 管制了。1945年8 月21日,美国向中国、苏联和联合王国提交了一份建议书,提出 要成立一个“远东谘询委员会”。这个委员会的主要任务是向参与占领的政府提出 关于采取何种政策和步骤来保证日本服从投降的决定。当时曾经建议,远东谘询委 员会设在华盛顿,必要时应与非委员国磋商。苏联和中华民国都立即接受了美国的 建议,但是盟国参与制定对日本的战后政策到什么程度,要达成协议还有很大的距 离。 在1945年9 月伦敦的外长会议上,苏联外交部长莫洛托夫要求把对日管制问题 提到议事日程上来。据美国国务卿詹姆斯·F ·贝尔纳斯说,莫洛托夫当时声称, 他的政府认为现在订立一项防止日本恢复侵略的协定是很适时的,特别是从当前日 本正在贯彻执行投降条款的情况来看,更应如此。他特别反对被遣散的日本部队不 作为战俘看待、不强制劳动这样的事实。因此,他极力主张成立一个对日管制委员 会。美国回答说,拟议中的远东谘询委员会会允许讨论这类问题,但是贝尔纳斯答 应回到美国后就对这个对日管制问题作进一步的研究。 到1945年9 月29日,贝尔纳斯宣布接纳联合王国为远东谘询委员会的成员。英 国提议把委员会设在东京,并请委员会考虑是否要成立一个管制委员会,如果要成 立,则考虑一下,应赋予该委员会哪些权力。后来美国宣布:法国、菲律宾、澳大 利亚、新西兰、加拿大和荷兰已被邀请为委员会的成员,第一次会议将于10月30日 在华盛顿举行。然而当时苏联已决定采取与以前相反的态度。苏联声称,关于日本 问题,既未通知过苏联,也没有同苏联商量过,而且苏联在东京的代表库兹马·杰 列维恩科中将被当作“一件家具”看待。因此,他已被召回莫斯科;苏联政府宣称 他们不愿意作为单纯的谘询机构的一员,而再次要求成立一个四国管制委员会。与 此同时,由九339 国代表组成的远东谘询委员会于10月30日开会,并推选美国代表 弗兰克·R ·麦科伊少将(美军退伍军官)为委员会主席。远东谘询委员会希望苏 联即使迟一点仍能来参加会议,因而延会一周,但是苏联不予理睬。在以后两个月 中举行了几次例会,开始对日本的解除武装问题和重建问题进行了一些泛泛的研究。 远东谘询委员会最重要的活动,也许莫过于1945年12月至1946年2 月对日本的一次 视察。这次视察使九个代表团的成员取得了有关占领的一些问题的第一手资料,也 使他们在作为远东谘询委员会的后继机构——远东委员会——的成员而面临新问题 时能够心中有数。 有十一个国家参加的决策机构远东委员会的成立以及盟国对日委员会的成立, 是苏联、联合王国和美国之间进行了一系列妥协的结果。前面已经指出,苏联要求 成立一个专门的对日管制委员会,苏联在其中要有与任何其他成员同等的发言权。 联合王国也赞成这样一个管制委员会。而且它希望再加上英联邦的成员国,特别是 澳大利亚,也参与对日管制,并极力主张接受印度参加委员会。另一方面,虽然美 国希望同那些积极参与太平洋战争的盟国分担占领的责任,但是它不想失去它在战 时赢得的有利地位。在太平洋战争的陆、海、空军事行动中,美国曾经承担了主要 责任。麦克阿瑟将军是美国的一个统帅。即使作为盟军最高统帅,他也是向美国政 府负责的。因此,美国坚持,这种关系应予以保持和承认。它还坚持,麦克阿瑟应 有权直接采取行动,如果紧急情况需要他这样做的话。最后,美国表示担心,在东 京设立一个管制委员会,会使管制日本的问题复杂化,而且会侵犯盟军最高统帅的 职权。这些争执在1945年12月于莫斯科召开的外长会议上得到了和解。外长们同意 成立一个远东委员会,授以制定政策的权力,会址设在华盛顿;同时成立一个盟国 对日委员会,纯属谘询机构,会址设在东京。1945年12月27日宣布了远东委员会和 盟国对日委员会的职权范围。新的委员会取代了旧的谘询机构。委员会的成员同原 来的一样,只增加了印度和苏联。它负责制定统治340 战后日本的政策。它也有权 审查发给麦克阿瑟的各项指示和麦克阿瑟在政策问题上所采取的行动。为了避免盟 国干涉纯属占领日本的军事方面的问题,特别禁止这个委员会参与有关军事活动的 问题。而且,还不准这个委员会讨论和约问题,诸如领土调整等问题。通过承认日 本现有的控制机构,包括承认由美国政府对麦克阿瑟将军发布命令和通知,来保护 麦克阿瑟的权力。然而,允许这个委员会有权同盟军最高统帅部进行两种形式的联 系。每当这个委员会批准一项政策决议时,美国政府必须以发布指示的形式将这项 决议传达给最高统帅。他负责执行这些指示。另一种联系方式不象政策决议那样麻 烦不便,但对于最高统帅没有约束力,这种方式就是由委员会主席写谘询信件。这 两项规定在委员会中引起相当大的麻烦。首先,委员会的许多成员对于美国代表团 不愿向盟军最高统帅部递交谘询信件这一点很不满意。其次,他们对于美国在不希 望采取政策措施时企图以谘询信件代替政策决议这一点也很不满意。职权范围还规 定美国政府有权在必要时采取行动。如果出现一个紧急问题而委员会尚未采取行动, 则美国政府可以向最高统帅发出“临时指示”。在关于“日本宪法结构的根本改变、 治理体制的根本改变或处理整个日本政府的改变”这三个基本问题上,美国政府不 先经委员会的同意不得发出临时指示。实际上,在本书所涉及的时期内,美国只发 布过一次临时指示。 委员会的表决方式,是苏联坚决主张使用否决权所造成的,这种方式是委员会 的优点之一,也是委员会的缺点之一。不需要全体同意,只要包括四大国在内的多 数代表同意即可。换句话说,只要美国、联合王国、苏联和中华民国这四个国家中 任何一国使用其否决权,就能阻止任何一项政策的通过。这一程序对美国来说特别 有价值,因为它保证只有美国所同意的那些政策才能获得通341 过。否决权的缺点 是显而易见的。许多较小国家对它感到不满。例如,在委员会最早的一次会议上, 澳大利亚外交部长赫伯特·伊瓦特对这种表决方式提出了抗议。其次,这种表决方 式阻碍委员会迅速采取行动,并在某些情况下——最显著的是在赔款问题上——曾 无限期地推迟了一项决议。这种情况,恐怕比任何其他因素更多地使委员会越来越 变得不起作用了。 (二)远东委员会、宪法草案和选举 1946年2 月26日,远东委员会的第一次会议在华盛顿的前日本大使馆举行。接 着,会议选举美国代表麦科伊将军为主席,并使委员会的组织趋于完善。委员会面 临的第一个重要的政策问题,即日本的宪法问题,是对这个机构的基本权力的挑战, 并从一开始就使委员会与盟军最高统帅部之间的关系趋于紧张。读者想必记得,盟 军最高统帅部民政局曾提出意见说,麦克阿瑟应有权修改日本宪法,只要委员会对 这个问题未通过一项相反的政策决议。而且,当远东谘询委员会的成员在东京时, 他们曾询问盟军最高统帅部的官员,是否正在进行宪法改革方面的工作。官员们告 诉他们说,宪法改革问题,严格地说是日本人应加以考虑的一个问题,盟军最高统 帅部并没有对此进行任何工作。在2 月和3 月间,来自东京的非官方报道和日本报 纸反映了有关宪法修改的广泛活动。可是,在1946年3 月6 日,即公布新宪法草案 之前,在华盛顿看不到什么官方消息,也看不到拟议的新宪法草案的全文。 因此,当委员会的成员正好在那天举行的一次会议前,获悉东京的报刊宣布拟 议的宪法全文业已公布,并已得到麦克阿瑟亲自批准时,他们的情绪,与其说是惊 讶,毋宁说是不愉快。有几个成员宣称,他们认为这种行动是对委员会制定政策这 一权力的直接侮辱。由于尚未得到新闻报道的全文,所以没有采取正式行动。1946 年3342月12日,贝尔纳斯发表的声明稍为减少了委员会成员的不安。声明大意是说, 委员会有权审议宪法是否符合波茨坦公告及其他控制性文件。第二天,在宪法与法 律改革委员会的一次会议上,若干成员坚持要求通过一项放慢在日本的行动的决议, 以便使委员会有更多的时间采取行动。他们希望命令麦克阿瑟将宪法送呈委员会正 式批准,并推迟定于4 月10日举行的选举。 结果,委员会在1946年3 月20日通过了以“宪法草案”为题的第一项政策决议。 这一决议虽不及原来所提出的那样广泛深远,但它要求盟军最高统帅部将草案在日 本国会中的进展情况不断地通知委员会。决议还竭力维护委员会在宪法改革问题上 的权力,它要求盟军最高统帅部通知日本政府,必须使委员会有机会对宪法草案定 稿本提出意见。虽然这一行动是在委员会的特权范围之内,而且经美国政府批准, 但盟军最高统帅部却是怀着不安的心情接受的。它所担心的是,委员会只会使日本 国会在通过业已被麦克阿瑟批准的草案时更为麻烦。 关于委员会的许多成员要求推迟选举这一点,美国声称,这个问题属于最高统 帅——盟国在日本的唯一最高行政官——的权力范围之内,应由他来决定。结果, 没有采取任何政策措施,但在1946年3 月20日,要求主席就这个问题与麦克阿瑟磋 商。具体地说,就是要求他探询一下,最高统帅是否也同委员会一样担心:按预定 计划举行选举将对反动的党派有利。麦克阿瑟断然回答说,他并不担心这一点。他 还认为,推迟选举是不可能的,也是不合需要的。最后,他认为没有必要告诫日本 人说,选举将被看作是测定他们有无能力建立一个负责的、民主的政府的一个试验。 (三)盟国对日委员会 1945年12月,又在莫斯科成立了“盟国对日委员会”,以满足盟国的某些要求。 这个委员会将在东京召开会议,并只限于四个成员国,即美国、中国、苏联和一个 统343 一代表英国、澳大利亚、新西兰及印度的成员国,这一点使英国和苏联的愿 望部分地得到了满足。任命了一个澳大利亚人担任英联邦的代表,这使澳大利亚的 地位得到了抬高。美国坚决主张盟国对日委员会不应成为一个控制机构,并不应干 涉最高统帅在执行政策方面的行动自由。因此,最高统帅或他的代表将担任主席。 盟国对日委员会在它的职权范围中重申了最高统帅在有关日本投降和占领日本方面 发布和执行命令的权力。麦克阿瑟被承认为“盟国在日本之唯一行政当局”。然而, 他被授权“于颁发重大事项之命令前,须视情势许可,先与委员会进行磋商及提出 意见”。为了进一步强调盟国对日委员会的谘询地位,规定凡最高统帅就这些问题 所作出的决定将具有约束力。 在1946年4 月3 日于东京举行的盟国对日委员会第一次会议上,麦克阿瑟宣称, 他认为盟国对日委员会只具有顾问及谱询作用。他声明,由于日本未来的格局已由 他所发布的各项指示加以确定,盟国对日委员会应倾全力于未来的而不是过去的行 动。他还建议,盟国对日委员会应举行公开会议,而且应注意不要“对我们的占领 政策提出尖锐的、恶意的批评”。在4 月17日的第二次会议上,苏联成员就肃清军 国主义分子和极端民族主义分子所提出的一项质询,引起盟军最高统帅部的一位发 言人提出了一项“全面的答复”。这项答复持续了三小时,而且是用讽刺和轻蔑的 口吻提出的。这一行动表明,盟军最高统帅部担心盟国对日委员会可能被人利用以 谋取盟军最高统帅部所不愿公布的情报。它还担心,委员会中对盟军最高统帅部所 提出的不利的批评,可能会损害日本对占领的信任。由于盟国对日委员会继续举行 会议,苏联代表杰列维恩科中将利用了许多会议,企图使盟军最高统帅部为难。为 了避免会议草率了事,最高统帅的代表、盟国对日委员会主席艾其森诚恳地试图向 委员会成员征求关于土地改革、提高煤产量的方法以及稳定物价和工资等问题的意 见。可是,总的说来,盟国对日委员会并没有什么价值,它设置于东京,对于占领 来说并没有增添什么效果。 ---------------- 转自第三帝国书库