第六部：新政大夫
１９３２年７月２日，即罗斯福在芝加哥发表接受总统候选人提名演说的翌日，著名漫
画家罗林·柯尔比在报纸上发表了一幅漫画：一个疲惫的农民倚锄仰望天空掠过的一架机翼
标有"新政"字样的罗斯福座机，那迷惘的表情中透着些许希望，自此，"新政"一词就作为罗
斯福施政纲领的鲜明标志不胫而走。
罗斯福在１９３２年７月２日发表演说时，其关于"新政”的学理性概念以及明晰细致
的蓝图并未形成，只是具备了一个大体的轮廓和意向性的原则目标。罗斯福很善于感受公众
的情绪，他后来的那些没有先例的大胆行动的表层之下往往闪烁着直觉的智慧火花。他看到
美国人民在无助的困境中渴望试验，渴望试验只要能显示出运动或新颖事物的意思就行，渴
望新的转机，只要不是照旧按部就班死气沉沉就行。他表示自己看到了成千上万美国人的面
孔，“那是迷了路的孩子们常有的绝望表情。"因此，罗斯福能够对民众意愿、社会舆论加
以引导和必要的推动，把群众的愿望转换成政策。他所接受的社会哲学、政治学理论和经济
学知识的教育与胡佛大致相似，胡佛固守自己的信念，往往是在经营管理人员的精细气氛中
谨慎行事，未免匠器大重。罗斯福则关注结果而不是抽象原则，感情充沛而又从容自信。胡
佛很少公开向人民表明他正试图做些什么，他甚至在公众场合尽量避免提到或使用"萧条"这
个词，而罗斯福往往能够在一项政策实际上并不存在的时候就清楚而有力地说明其指导方
针。在罗斯福一步步地走进白宫的过程期间，美国面临着一个全新的局面，为人们普遍熟知
和易于接受的传统理论已不能给他多少启迪和指引，这就势必出现一个摸索、在纷乱和挫折
中寻求出路的阶段，而这时只有具备勇于试验的精神和不畏惧犯错误的胆略的领袖才能实行
“新政"。罗斯福不拘泥于陋习陈规，乘飞机直抵芝加哥提名代表大会并破天荒地亲自发表演
说——这一行为本身就具有强烈的象征意义，这种充满活力和独创精神的举动给人民以惊
醒。正是在这个意义上，理查德·霍夫施塔特认为，"新政"的核心，与其说是一种政治哲
学，还不如说是一种气质，一种植根于勇于在未知领域大胆行动而不惧铸成大错的信心的气
质。罗斯福在当总统后举行的首次记者招待会上把自己比作橄榄球场上的四分卫，四分卫知
道下一次如何打，但超过这一点他就不能预测或硬行安排，因为"以后的打法将取决于下次
取得的结果"。因此，不能一开始就把"新政"视为一种宏伟精致、面面俱到的且寓意深远的
治国计划。在"新政"实施的６年多时间里，既有一系列临时紧急措施，更有不少深思熟虑的
计划，也有作为迫于各方压力的折衷或妥协的结果，故从纯粹的经济学角度看，其中难免有
互相 龟鹾捅舜讼庵Γ谴诱尾呗苑矫婵疾欤侨淳哂忻飨缘囊恢滦曰蚰谠诹�
性。
确实不能简单地把"新政"等同于一系列权宜之计或急就章的大棋盘。有些观察家在审视
他的各项措施的产生过程时，过分强调它们往往是极其随便或一时心血来潮的标新立异的产
物，从而得出结论说，罗斯福取得的成就纯属偶然，就像随随便便地放上几枪也会有可能击
中靶子一样。其实不然，"新政"有着极其深远的社会背景和思想渊源，它与罗斯福的成长历
程、所受教育、个性品格、政治信念、领导作风，以及进步运动、当时的舆论压力、西奥多
和威尔逊的政治主张等等因素，都有着或隐或显、或疏或密的关联。它在罗斯福的纽约州长
任内已显露端倪。自罗斯福宣布竞选总统提名之日期，他麾下的那个主要由专家教授组成的
“智囊团"就开始为拟定"新政"政纲，"参考了上千种书籍，借鉴了大量以往政治经验。"这个
人才济济、日益壮大的顾问队伍代表着各种政治观点和经济主张，罗斯福则是"万向节、配
电盘、变压迫"。事实表明，正因为如此，当时两大党的头面人物中，唯有罗斯福能够拿出
一份与经济大萧条作斗争的建设性的进步纲领。
新政的序幕
罗斯福的竞选总部设在纽约市麦迪逊大道３３１号一所不太引人注目的办公楼里，这个
匆忙组建的机构有工作人员６００多人。依照惯例，罗斯福任命法利取代拉斯科布担任民主
党全国委员会主席。法利和莫利在工作上作了严格分工：法利负责在全国拉选票，他精通战
略，熟悉细节，树立了现代总统竞选的模式；莫利负责率领"智囊团"为罗斯福气草演说稿和
备忘录。"智囊团"在一个问题上达成了共识，即繁荣的基本前提是消费，因而要设法提高社
会购买力。他们殚精竭虑、共同提炼出来的精华都汇聚在罗斯福的１６票主要演说稿中。
部分地由于想要证明自己精力充沛，平息关于他的健康状况的各种非议，部分地由于要
利用个人魅力作为资本，罗斯福选择了巡回旅行的"树桩演说"的竞选方法。１９３２年９月
１２日，由６节车厢组成的竞选专列从奥尔巴尼驶出，随行的有埃莉诺和儿子吉米、利汉德
小姐、莫利、法利、沃尔什、参议员基·普特曼、记者、技术人员、保安人员以及"纽扣俱
乐部"的成员马·文·麦金太尔等。罗斯福专列首先横穿北美大陆，抵达西海岸的旧金山，
然后调头到洛杉码、西雅图、亚利桑那、新墨西哥、科罗拉多、内布拉斯加、衣阿华、伊利
诺斯、底特律。然后他又去了南部诸州，还有一次到了属于共和党势力范围的新英格兰。他
总共发表了１６次重要长篇演说和６７次短篇演说。作为一名竞选老手，他依旧针对所在地
的具体情况把每一篇演说内容限定于一个重要的问题，这样，他就等于费尽心力地谈到了各
种不同主题：关税政策、农业计划、公用事业、财政公开、管制证券经营、消除贫困等。他
在很多问题上并不单刀直入地明确表态，而是尽量多留些余地，以便使自己处于不易受攻击
的稳固位置。但是，所有的演说都贯穿着这样一根红线，即通过抨击胡佛政府来强调改变现
状的必要性和紧迫性。他对胡佛政府进行了多方面的严厉批评：它通过其虚伪的经济政策鼓
励了投机活动和生产过剩；它极力地低估大萧条的严重性；它错误地将经济崩溃的原因归罪
于其他国家，它拒绝承认和纠正国内的弊端；它迟迟不发放赈济并且忘记了实行改革。
对此，胡佛展开了有力的反击。他发表了９次重要演说。他认为促成大萧条的是一些他
不能控制的情况和事物——世界大战后遗症、经济的过度膨胀、投机行为、１９３１年欧洲
经济的崩溃，以及由此而产生的金融的影响和消费的下降。他重申自己的基本信念：联邦政
府职能不能扩大、有秩序的个人主义与机会均等。他集中火力抨击罗斯福政纲中他称之为"
激进主义、集体主义和随意的试验"的那些部分，声称这些东西将导致灭绝自由、希望与机
会的专制官僚主义统治下人的规范性。他镇静地劝告美国人民千万不要被政治蛊惑家的口号
弄得惊慌失措或病急乱投医。他提醒同胞们注意：“今后我国１００年往何处去，关键在于
是恪守美国传统，还是乱搞什么新花样。"胡佛的内阁成员也来帮他掠阵，农业部长阿
瑟·Ｍ·海德指责罗斯福是个"典型的骗子宣传家"，海军部长查尔斯·Ｆ·亚当斯预言如果
罗斯福当选，将有１亿美国人的身家性命难保。胡佛还请出前任总统柯立芝发表演说，以壮
自己的声威。但这一切努力均无助于挽回日益加剧的颓势。７月底胡佛粗暴地镇压索取退役
金的失业退伍军人，成为大萧条及其对人民造成危害的一个可悲而发人深思的纪念。胡佛失
当的举措遭到广泛的声讨，这也加深了人们对像他这样的不顾人民死活且冷酷无情的总统的
印象。这位曾在１０多年前成功地向欧洲１．５亿人口发放救济的救星，现在却振振有词地
坚决反对任何直接的政府救助。在举国饥饿的阴晦日子里，他却让新闻记者拍下了他在白宫
草坪上喂狗的照片。外出竞选的胡佛所到之处，人们报之以嘘声、怪叫、愠怒、木然的沉
默、臭鸡蛋、西红柿，以及"绞死胡佛"、"打倒凶手"的口号和标语。他面对听众寥寥的场面
显得局促不安，加之几年来在白宫被大萧条折磨得精疲力竭，明显地迅速苍老的他面色灰
白，皱纹深陷，眼圈发黑，紧握讲稿的双手不时地颤抖，雕塑家格曾·博格勒姆说：“如果
你放一朵玫瑰花在胡佛手里，它就会枯萎。"胡佛在最后一次演说中费力地舞动着手臂，警
告选民们如果罗斯福当选，成百的都市、成千的城镇将长满青草，杂草还将蔓延到百万个农
场的田野上。在此之前，《文摘》杂志的民意测验预言罗斯福将大胜，赌博公司赌胡佛会赢
的赔率是１∶７。
罗斯福在竞选期间的演说没有也不可能预告出"新政"的全部内容，只是他在９月２３日
旧金山联邦俱乐部的演说，却基本上大体阐明了"新政"所将遵循的新道路及其包含的政治哲
学。首先，他表示这次演说主要是谈一谈普遍原则意义上的政府职能，并强调美国这个崭新
而富于活力的国家正处在飞速变化和发展的过程之中。在唤起听众对美国民主发展史和政府
对工业的巨大促进的愉快回忆之后，他话锋一转，指出美国在启发展过程中业已抵达一个新
的分水岭：从前，由人民管理的政府和可供开发的广阔大陆为美国早启发展提供了无比优越
的条件，随后的工业革命又为所有人带来了物质丰饶的希望。政府在那个人人机会均等的扩
张时期采取了有促于工业发展的不干预政策，但美国的生产力和自然资源被一些残酷、贪婪
的掠夺者所控制和浪费，于是转折在世纪交替之际发生了，最后的边疆消失了，工业组合已
成为巨大的不受控制和不负责任的国中之国。受到威胁的人民要求政府加强对经济生活的明
确控制，因而就产生了西奥多·罗斯福的"公平政治"和威尔逊的"新自由"政策，而目前１９
３２年的美国已然面临着经济寡头制控制全国工业并统治经济生活的严峻现实——
“显然，这一切都要求我们重新评价和核定原有的价值观念。一个要建设更多工厂的
人，一个要修筑更多铁路的人，一个要组建更多公司的人，这样的人既可能有益于社会，但
也同样可能是一种祸害。从前那些大投机商和金融寡头们只要开发或建设什么，我们就什么
都可以给他们的日子已经一去不复返了。我们现在的任务不是探测或开发自然资源，或者去
生产更多的商品，而是更冷静、更平稳地管理好已有的资源和工厂，为我们的剩余产品重新
开辟国外市场，解决消费不足的问题，按照消费状况调整生产，更公平地分配产品和财富，
使现存的经济组织服务于人民。开明管理的政治时代已经到来。
“现在，在更严密的经济结构里，集中的、好大喜功的金融部门也已不再是众望所归的
公平，而成为一种威胁。……今天，我们就要改造和重新掌握我们的经济部门。在我看来，
政府在它与其业的关系方面的任务就是协助制订经济权利宣言，建立合乎宪法的经济秩
序。……当前的情势表明，建立这样一种秩序不仅是政府应该采取的正确方针，而且也是保
证我们经济结构免遭风险的唯一路线。现在我们都已知道，如果不能实现均匀一致的普遍繁
荣，也就是说，如果购买力在全国人民各个社会集团之间得不到很合理的分配，那么这些经
济单位就不能存在。"①
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①《罗斯福选集》，商务印书馆１９８２年版，第９—１０页。
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罗斯福在这里已经明白无误地指出，美国资本主义已经发展到了垄断阶段，自由放任主
义和到处是扩张机会的"伟大时代"已成为过去，"自然经济力"的枯竭要求政府介入并指导创
建新的经济秩序。“政治家的任务从来就是根据社会秩序的变化和发展去重新规范这些权
利。新的情况向政府和管理政府的人提出了新的要求。"他进而指出，政府必须加强干预和
调节经济的职能，"必须限制投机倒把、操纵市场，甚至金融家的活动，我必须作为必要而
接受这种限制，目的不是妨碍个人主义，而是去保护个人主义。”
罗斯福的这篇演说被有些研究者和传记作者誉为"某种意义上的'新政'的经典性宪章"。
罗斯福在这里首次从普遍原则意义的角度阐发了他关于政府职能的哲学思考——政府职能不
能一成不变，而要顺应社会经济发展规律或历史潮流作出相应的的调整和改革。
罗斯福在演说的最后部分郑重指出：“管理政府包括制定政策，以及应用政治技巧去尽
可能实施政策而又同时获得普遍拥护这样一种艺术；要善于规劝、领导、有所牺牲和不断的
进行教育，因为政治家最伟大的责任就在于教育。"这就道出了罗斯福的施政风格和领导艺
术的精髓：为了作出明智的选择，公民们应该受到教育和规劝。"政治家最伟大的职责就是
进行教育"，这句话预告了许多将要发生的事情——娓娓道来的"炉边谈话"、频繁的记者招
待会、在贯彻"新政"原则时不搞一刀切，以及罗斯福在孤立主义笼罩全国的情势下如何经过
漫长、微妙、耐心、曲折的道路引导美国人民终于认识到：他们国家的安全和整个人类的未
来取决于他们是否参与一场他们所厌恶的战争。
大选前夜，罗斯福对达切斯县的乡亲们作了最后一次演说，这是一次倾吐他肺腑之言的
诚挚的谈话。他动情地回顾了他这次旅行全国的竞选历程，"我究竟跋涉了多少英里，见到
了多少人民，这已无关紧要，真正具有永恒价值的是那些向我们揭示事物本质和全部意义的
生动的瞬间光华。……一个人经历了多年的社会政治生活会变得明智起来。他明了当人们赞
许的光华降临到他头上时，并不一定是因为他本人有多么重要，而是因为在人类变迁与进步
的漫长过程中这一短暂的瞬间，人类的某种共同的意志在他身上令人满意地体现了出来。如
果这就是你们的决定，我就要以和你们的伟大信任相适应的谦虚精神努力实现你们的伟大片
许。”
１１月８日夜，罗斯福身穿深蓝色背心，挂着闪闪发光的大学生联谊会会员章，坐在纽
约市比尔的摩饭店的民主党总部，收听大选的进程报道。凌晨零点１７分，大局已定。罗斯
福以２２８２万张选民票对胡佛的１５７６万张而大获全胜，选举人票是４７２票对５９
票，胡佛仅在６个州获胜。罗斯福还在过去从未支持过民主党的２８２个县击败胡佛。在国
会选举中，民主党在参议院以５９票对３７票占多数，在众议院以３１２票对１２３票占绝
大多数。在州长选举中，共和党人仅有８人当选。
小阿瑟·施莱辛格精当地概括了胡佛失败的悲剧之关键所在：“从气质上讲，他是一位
教条主义者，他倾向于按照种类区分事物并将策略问题看成是原则问题。在他的任期快要结
束时，他的意识形态情绪增加了。他的悲剧在于，他有很高的理想，但是缺乏灵活性，他的
奋斗毁于自身的固执。"另一位历史学家拉尔夫·德·贝茨在评价１９３２年大选时认为，
这次选举"意味着对这种竟能容忍如此普遍的人类灾难的经济制度必须作重大的改进，并
且，一个不能也不愿采取足够措施来解决现实问题的政府必须撤换掉"，也意味着"公众理解
到，只有联邦权力才是足以对付这种国家灾难的唯一源泉，也才使公众接受大幅度地增加并
使用这种联邦权力。"①
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①拉尔夫·德·贝茨：《１９３３—１９７３年美国史》，人民出版社１９８４年版，
上卷，第３７，３９页。
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美国著名作家、第二次世界大战期间罗斯福总统的顾问之一、曾负责起草许多重要演说
稿的罗伯特·Ｅ·舍伍德写道：“人世间任何一位掌管世界命运的剧作家也不可能再为一位
总统——或是一位新独裁者、新救世主——的主场设计得比富兰克林·德拉诺·罗斯福的出
场更为出色的了。……赫伯特·胡佛的'一场戏为下面的戏留下了很宽的路子'"。这位当选
总统享有大显身手的一切有利条件。罗斯福就职前一天，《纽约时报》也写道：“从来没有
哪位总统在人们如此巨大的信任和平许中有过这么多的机会。"那么，这些所谓的"有利条件"
、"机会"、"出场布景"等，在当时的美国究竟是以一种怎样的图景和方式给展示出来的呢
——
１９３２年冬天，是第４个也是最糟糕的一个大萧条的冬天。全国至少有１３００万人
失业，《幸福》杂志估计除农村受难的１１００万户人口不计外，全国有３４００万人没有
任何收入。他们依靠私人施舍、市和州政府微不足道的公共救济，以及自己可怜的储蓄度
日。许多人在前工业社会大饥荒时代的那种原始状况下生活。被房东赶出门外、被截断煤气
水电的人们加入了全国四处流浪的大军。几百万漂泊无依的人露宿在丛林、公园、街头、车
站，"他们像破木烂船，随处飘流，举目四顾，彼岸杳然。其中有正派诚实的中年人，他们
贫穷劳累，满脸皱纹；有的是青年男子，满头长发，从不梳洗；他们穿城过镇，或是搭乘铁
路上的货车，或是揩油坐私人品车。这些无家可归、走投无路的美国公民，走遍了整个美
国。冬天到了，才在各大城市集中起来，他们忍饥受冻，四处碰壁，肚子空空，前途渺茫，
心烦意乱，辗转奔波。"然而，托马斯·沃尔夫笔下的景象仅是逼真地刻画了不幸者中的一
小部分人。更多的千百万人只因肯像畜生那样生活，才免于死亡。
人们无法说清究竟是城市失业工人还是广大农民遭受萧条之害谁更为严重。农民们一如
既往地从事长时间的艰苦劳作，但生产出来的东西或者卖不出去，或者所卖抵不上所耗成
本。蒙大拿的一位牧场主好不容易赊到一批子弹，将牛羊全部射杀，然后扔进山沟，因为饲
料昂贵，而运往市场的运费大大超过了卖掉它们的价钱。从南北卡罗来纳一直延伸到新墨西
哥，地里的棉花没有采摘，果园里挂满正在溃烂的葡萄和橄榄。１车小麦卖到城里仅够买一
双４美元的鞋，用玉米棒子当燃料比卖玉米买煤还合算，而千百万的城市人却买不起那贱到
使农民破产的农产品。没有失业的工人拿的是名曰"饿不死人的工资"。《时代》周刊指出，
“无法无天的雇主已经把美国工人的工资压低到中国苦力的水平了。"从来就是"最后受雇，
最先解雇"的黑人的境遇更坏，中产阶级也因纷纷破产、失业而加入赤贫的行列，朋友和熟
人之间都遮遮掩掩地过着窘迫的日子。“那个衣冠楚楚每天按时早出晚归的律师说不准拣个
偏僻地方去挨家推销低档大路货，甚至说不准干脆换一套破衣服，在另一个市区向路人行乞"
，其实他的邻居境况也好不到哪里去。无数的家庭主妇为了省钱度日、细水长流，想出了
许多听来让人心酸的绝妙办法。身为一家之长的男人们的浑身打扮竟像歌舞杂耍剧中的流浪
汉，他们从前的体面、优雅、财富、尊严，连同道德羞耻感一起都被大萧条的飓风刮得荡然
无存，他们在巨大的失落和空洞的绝望中倍感愤怒，最后凝成一个凌驾一切的问题：究竟谁
应对这一切负责？
人们站在纽约人行道上凝望着眼前的一切，只见曼哈顿的摩天大楼在冬夜寒光中闪闪发
亮。伍尔沃思百货大楼就在不到５０码开外，再过去不远是华尔街的几家大银行，一律是巨
石和钢铁筑成的堡垒，屋顶塔尖放射着银色的光辉。人间不平事莫过于此了：这边是悲惨万
状的地狱，那边一条马路之隔就是一座座灯火辉煌的高楼矗立于凄然的月色之中。这些高楼
是权力的顶峰，全世界的大部分财富就深锁在楼底坚固的地下库房里。
大萧条给美国的人口、家庭、教育、道德、信念、生活水平等方面造成了严重的危害。
结婚率和出生率大幅度降低。这期间出生的孩子成为著名的"萧条的一代"，其特征是身材瘦
小。青少年中营养不良的症状比比皆是：肋骨突出，肚皮凹陷，四肢皮肤松弛地包着骨头，
饥容满面，神情焦躁。等到８年后服兵役时，国民健康委员会主任约翰，Ｂ·凯利发现接受
体格检查的青年男子，有４０％的应征者因牙病、视力差、心脏和循环系统疾病、四肢畸
形、神经失常等症状而不合格。在数百万流浪大军中，瘟疫、性病、犯罪现象十分流行。有
的女孩子为了糊口往往冒着怀孕危险，１０美分卖淫１次。"失业与失去收入已经破坏了无
数个家庭，使这些家庭成员精神颓丧，失去自尊心，摧毁了他们的工作效率和可雇佣性，夫
妻、父母子女暂时或永远地离散。"许多家庭勉强维持着外表形式，但往日的平静与和谐伴
随着道德的崩溃而一起消失了，种种看不见的创伤在家庭每个成员的心灵上留下了多年后也
难以抚平的印迹。
人们对时局、政府政策的怨恨之情已达到饱和的临界点，"有一种强烈的悬空之感，一
种忧郁的烦躁，什么事都可能发生。"当某个城镇的银行破产时，广大存户表现出的不是愤
怒，而是觉得自己的社区已成为类似某种可怕疾病一样蔓延的"形势"的牺牲品。许多美国人
对现行两党制度心灰意冷，民间对当局的不满以种种无情、冷酷、尖刻、辛辣的自发方式倾
泄而出。有些观察家甚至指出，有迹象表明，目前是极权主义和共产主义大行其道的良好时
机。美国似乎不再是一方散发着机遇和希望的乐土，西非喀麦隆的一个土著酋长给纽约汇寄
了３．７７美元救济款。仅在１９３１年秋，就有１０万失业者到苏美贸易公司的纽约办事
处要求去苏俄工作。那些用破铁罐、纸板和粗麻布搭起来的棚户叫"胡佛村"；失业者手里提
的盛破烂的口袋叫"胡佛袋"；乡村平民把汽车前部锯掉，套上骨瘦如柴的骡子，叫"胡佛车"；
在公园长凳上过夜的人用以裹身取暖的旧破纸，叫"胡佛毯"，用以充饥的长耳野兔叫"胡佛
猪"，……曾在芬兰语中意为"帮助"的胡佛一词竟成为一种带恨的前缀。而此时，磐石般不
为所动的胡佛坚持认为，由联邦政府出钱对个人给予直接救济是可耻的，在道义上会起腐蚀
作用，会损坏州、市、工业界和一般社会的负责精神以及美国的"自治根基"。
由于参议员乔治·诺里斯提出的"跛脚鸭"议案尚未获得正式批准，当选的罗斯福还要等
４个月才能就职。看守总统胡佛在这段严酷的政权过渡其中，在对待大萧条的立场和举措方
面没有任何实质性的改观，反而手忙脚乱地想挽回自己的政治声誉。等待换届的国会在无聊
而无所作为中打发着时光。举国上下在无助的愤怒和茫然中平息以待新总统的出场。罗斯福
这期间到处露面，他先去奥尔巴尼处理州长任职的收尾工作，然后又到温泉小憩，乘游艇在
南部海域泛游，巡视田纳西河流域。他面带微笑，轻松愉快，镇静自若。这期间他拒绝了胡
佛要求与他就欧洲债务、对外贸易和国家预算等问题进行磋商合作的请求，因为他无意上胡
佛政府这条"快要没顶的破船"。他小心翼翼地极力躲闪，以免与胡佛的乱摊子发生某些牵
连。
其实，貌似轻松的罗斯福在这个漫长的冬季为走马上任进行着大量棘手而繁复的准备工
作。首先是要精心地选择内阁。６１岁的田纳西人科德尔·赫尔有着漫长而令人尊敬的政治
经历，这位低关税的长期鼓吹者与国内保守派议员关系良好，他被任命为国务卿。罗斯福慧
眼识才，赫尔在任期内以出色的业绩为自己赢得了１９４５年诺贝尔和平奖。６５岁的共和
党企业巨头威廉·Ｈ·伍丁是罗斯福的密友，他对财经问题持相对正统的观点，被任命为财
政部长。他不久因健康原因辞职，该职位就由罗斯福的多年老友和邻居、原副部长小亨
利·摩根索升任。６３岁的康涅狄格人霍默·卡明斯是民主党的中间派代表，将出任司法部
长。由来自南卡罗来纳的丹尼尔·Ｃ·罗珀出任商业部长，有助于加强新政府与西部的民主
党麦卡杜派的联系。在中西部玉米带器具影响力的亨利·Ａ·华莱士子承父业，出任农业部
长。来自芝加哥的进步共和党人哈罗德·Ｌ·伊克斯以其仪表和诚实被罗斯福一眼相中，出
任内政部长。他当州长时的老部下弗兰西斯·珀金斯出任劳工部长，她成为美国历史上第一
位女阁员。曾任犹他州州长的乔治·Ｈ·德恩是个传统的自由主义者，将出任陆军部长。参
议院的海军事务专家克劳德·斯旺森是罗斯福的老朋友，这位慈祥的弗吉尼亚人年逾古稀，
是所有阁员中年纪最大者，由他出任海军部长表明当选总统对于海军的那种难以释怀的情
结。詹姆斯·法利是罗斯福的竞选总管和民主党全国委员会主席，出任邮政部长。这是一个
平均年龄５８岁，经验丰富，办事谨慎，对各地各派的政治力量均有所平衡和照料的内阁。
新总统没有对其中任何一员作过什么承诺，他精力旺盛，完全可以对其实施领导。罗斯福的
“智囊团"成员绝大部分也将前往首都。只有萨姆·罗森曼因要出任纽约州最高法官而不能随
行。莫利名义上任国务卿特别助理，实则是为了更充分地继续发挥他在罗斯福身边的作用。
白宫总统秘书处几乎是清一色的"纽扣俱乐部"成员，路易斯·豪主持大局，任总统秘书，他
从前的两名副手斯蒂芬·厄尔利和马文·麦金太尔担任助理秘书，前者任新闻发布官，后者
负责安排总统的会见事宜。雷克斯福德·Ｇ·特格韦尔也将担任农业部副部长。这些阁员和
“智囊团"成员构成了初期"新政派"的主体部分。
其次，罗斯福正致力于拟定各种立法计划，其中包括联邦政府的救济、对商业的津贴、
各种经济复苏计划、新贸易条例、公共工程事业、货币管理等方面。他详细审阅"智囊团"为
他写的各种备忘录，同顾问和幕僚们交换意见，"他以惊人的精力把所有专家弄得精疲力
竭，并以抓住争论要点或记住经济资料细微末节的能力使怀疑他的人惊服。"他也广泛听取
多种压力集团的意见，并将其调解结果告诉他手下的立法起草人。"智囊团"成员们汲取了以
往丰富的政治经验和经济思想，认为新政府必须丢掉古典经济学所设计的一些理想，而应该
进行结构性改革以稳定经济。他们使罗斯福更加相信，大萧条起因于消费不足，政府必须设
法刺激购买力，并且要与其业界进行合作。他们还没有明确提出通过赤字财政、通货膨胀的
途径以刺激经济复兴，这部分地因为罗斯福对平衡预算还抱有信心，他在大选前的匹兹堡还
表示要一劳永逸地结束赤字预算。罗斯福这时正试图"酝酿出一种可行的纲领，使工业区和
农业地带，华尔街和小城镇都接受。这种纲领要得到有产者的支持，可是也给无产者以希望"
。他如此镇静自若，是因为他对于自己正从事的事情的价值和重要性，具有清醒的、绝对的
信念。
在胡佛任期的最后日子里，旧秩序踉跄于灾难的边缘。"从各种事实来看，假如罗斯福
果真是又一个胡佛，美国势必步拉美７国的后尘，政府将为大萧条的灾民所推翻。"工商界
有些巨头相信革命就在眼前。哈佛大学商学院院长查尔斯·施瓦布说：“资本主义正在经受
考验，西方文明前途如何，取决于这次考验的结果。"可是，有一件事却使罗斯福差一点儿
没有能迎接这次考验。
１９３３年２月１５日，在迈阿密罗斯福汽车周围的人群中，有一个名叫朱金涅·赞加
拉的矮个子失业者，对着当选总统连开数枪，紧挨着罗斯福的芝加哥市市长中弹后死在医
院。只是由于一位眼尖手快的妇女对刺客进行了有效的干扰，罗斯福才得以幸免于难。刺客
生活潦倒，没有什么政治信仰和有组织的背景，他只是要渲泄对富人们和当局的怨恨而已。
他起初准备去华盛顿刺杀胡佛，因北方寒冷和胃溃疡发作而未能成行，反而恰巧在此碰上了
险些成为代理牺牲品的罗斯福。３５天后，凶手被处以极刑。
这是个晦暗、寒冷、绝望而多事的过渡期，１９３３年的情人节晚上，美国的整个银行
系统终于开始了总崩溃，各州的信托公司已到了山穷水尽的地步。密执安州的银行系统首先
瘫痪，到３月１日已有１７个州长宣布全州银行休假，只有纽约和芝加哥两大金融堡垒摇摇
晃晃地支撑着门面。
全国金融心脏的微弱搏动仅仅维持了３天便宣告停止跳动。３月４日凌晨，这个拥有１
亿３千万人民的大国的金融活动骤然中止。曾经红火繁华的华尔街深谷和芝加哥商品交易
所，全都死一般的岑寂。
战胜恐惧
３月的华盛顿虽已早春，霜风犹厉。１９３３年３月４日这天早上，罗斯福一家驱车前
往圣约翰圣公会教堂参加一次特别礼拜。从格罗顿公学专程赶来的皮博迪博士主持礼拜仪
式。在走过了这么长的路，历经了这么多磨砺和苦难之后，此刻的罗斯福心潮难平，凝望着
鬓发花白的老校长，耳际蓦然响起格罗顿公学的校训：“为彻底的自由服务。”
这天是星期六。华盛顿乌云低垂，冷雨潇潇。罗斯福和胡佛总统一同驱车前往国会大
厦。中午，新总统就职典礼开始。国会大厦的东门外广场聚集着黑压压的人群，约有１０万
人静静地伫立在阴寒灰暗的天空下。国会山上的大钟敲响了正午１２点的钟声，富兰克
林·德拉诺·罗斯福正式成为美国第３２届总统。
罗斯福倚着吉米的臂膀缓缓地出现在国会大厦的东门廊，从铺着红地毯的斜坡走向高高
的白色讲坛。他不戴帽子，不穿大衣，黑色长礼服衬得脸色愈显苍白。黑袍白须的最高法院
首席大法官休斯主持庄严的宣誓仪式。罗斯福微仰下巴，神情肃穆，把手放在家传３００多
年的荷兰版《圣经》上，翻到《新约·保罗达哥林多人前书》第１３章，用洪亮的音调一字
一句地随着休斯大法官宣读誓词：
即使我能说万人的方言和天使的话语，而没有爱，那也犹如钟鸣鏺响，徒有其声。
即使成有先知讲道之能，深通万物奥秘；并使我有全备的信念，力能移山，而没有爱，
那我又能算得了什么？
即使我倾囊周济所有穷人，并舍己焚身，而没有爱，那么于事于我仍将徒劳无补。①
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①中国基督教协会印发《新旧约全书》１９９４年版（南京），第１９４页。另参见
（美）威廉·曼彻斯特《光荣与梦想》（一），商务印书馆１９７９年版，第１０６页。
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宣誓完毕，他转身走向空旷的讲台。冷风掀动了他那手抄的就职演说纸。霎时，平静而
坚定的声音清晰地传遍整个广场：
这是一个民族献身的日子。值此我就职之际，我确信同胞们期待着我能以我国当前情势
所迫切要求的坦率和果决来发表演说。现在尤其有必要坦白而果敢地讲真话，全部的真实情
况。我们不必畏缩，不必躲闪而不敢正视今天的现实。这个伟大的国家将会像从前那样经受
住考验，它将复兴起来，繁荣下去。因此，首先让我表明我的坚定信念：我们唯一必须恐惧
的就是恐惧本身——会把使我们变退却为前进的努力陷于瘫痪的那种无可名状的、缺乏理性
的、毫无根据的恐惧。
充满自信和激情的声音通过无线电广播网传到了全国千百万守坐在收者机旁的人民耳
中。新总统以简洁缜密的语言向人民剖析了大萧条中一切苦难的根源：
我们的困难都只是物质方面的。价值萎缩到难以想象的程度；赋税增加了；我们纳税的
能力已降低，各级政府的财政收入锐减；交换手段难逃贸易的长河冰封，工业企业尽成枯枝
败叶，农产品找不到市场；千万个家庭的多年积蓄毁于一旦。更重要的是，大批失业公民面
临严峻的生存问题。……而我们并没有遭到什么蝗虫之灾。大自然的施惠依然未减，人的努
力更是使其倍增。我们手头并不匮乏，然而丰足却激发不起来慷慨的用度。这首先是因为掌
握人类物品交易的统治者们的顽固和无能。他们被迫承认失败而溜之大吉，贪得无厌的钱商
在舆论的法庭上被宣告有罪。
货币兑换商们从我们文化庙堂的高位逃走了。现在我们可以让这庙堂仍然回归古老的真
理。……必须中止金融业和商业中的那种使得神圣的委托浑似无情和自私的恶行。然而复兴
并不仅仅要求改变道德观念。这个国家要求的是行动，而且是立即的行动。
黑压压的人群一片寂静，人们在经历了一个漫长冬季的等待后，终于真切地倾听到了新
总统所承诺的行动纲领：“我们的首要任务是给人民工作。这部分地可以由政府直接招雇，
像战时紧急状态那样。"其次要更好地利用资源，提高农产品价格和购买力；坚持由联邦和
各级地方政府采取行动统一管理救济工作，力避目前的分散、浪费和不均的现象；此外，要
把一切形式的交通运输和其他明确属于公用事业的设施置于国家计划和监督之下；必须严格
监督一切银行储蓄、信贷和投资，制止利用他人存款进行投机的活动，必须要提供充足而有
偿付能力的健全货币。
在对外政策方面，新总统要求美国奉行睦邻政策——尊重自己从而也尊重邻国权利，珍
视自己的义务也珍视与所有邻国和全世界各国协议规定的神圣义务。但政府要根据情况的轻
重缓急，有重点和顺序地处理事务。他希望正常的行政和立法分权制衡体制足以应付当前面
对的重任，然而，史无前例的要求和迅即行动的需要也可能使国家有必要暂时背离正常的程
序和轨道。他承诺自己将提出一些应付灾难深重的危机的措施，或采纳由国会提出的类似的
明智措施。
“然而，万一国会竟不能接受两类中之任一形式。万一国家危机仍然紧迫，我也将决不
回避届时职责明确向我提出的抉择。我将要求国会赋予我使用应付危机的唯一剩余手段——
向非常状态开战的广泛行政权力，就像在真正遭受外敌入侵时所应授予我的权力一样
大。……对此，我决不会有负众望。”
在整个演说过程中，罗斯福神色冷峻，直到向人群挥手告别时，才露出了令人呯然心动
的一笑。新总统的就职仪式简单草率，但就职演说取得了巨大的成功，仅周末就有近５０万
封祝贺信飞到白宫。
当天，在白宫三楼西翼的椭圆形办公室里，全部内阁成员齐聚一堂，参加由皮博迪博士
主持的就职宣誓仪式。此举打破了传统。
罗斯福一家给庄严肃穆的白宫带来了活力和生机。第一夫人埃莉诺让人把它修饰一新。
这个向全国示范的第一家庭的成员又有所扩大，安娜已经与柯蒂斯·多尔分居，带着两个幼
小的孩子搬进白宫和父母一起住。４个儿子在假期和节日里常住在这里，还带着他们的妻子
儿女、女朋友、同学。好客的罗斯福夫妇几乎对来访的人从不拒绝。于是，二楼住宅区很快
呈现出海德公园和纽约的家里的那般杂乱热闹的样子。秘书、助理、豪、麦金太尔、利汉德
等都有自己的起居室，男女管家、仆人、厨师、保镖、接线员、守门人等后勤人员也住在白
宫。罗斯福夫妇随和、亲切，对这些人不摆架子，大家和睦相处，其乐融融。罗斯福还通过
举办白宫记者招待会，炉边谈话、联欢招待会、以及接待上访群众等形式，造成一种让全国
人民都能感觉或意会得到的同舟共济感。埃莉诺频繁地插手社会福利工作、走访平民窟、慰
问退伍军人，更是让人们在使这种感觉得到进一步印证的同时，还平添了一种人情味。
正如就职演说中承诺的那样，罗斯福新政府打破传统，立即采取了行动。
首先是针对金融休克症下的几剂猛药。罗斯福早在就职前夜就指示财政部长威廉·伍丁
起草紧急银行法案，并限定他在５天内完成任务。同时，为了稳定民心和保护因挤兑风潮而
日益减少的黄金储备，罗斯福于３月５日下午发布了两条总统通令——要求国会于３月９日
举行特别会议，宣布全国银行休假４天。
全国银行休假，这是胡佛迟迟不愿也不敢采取的行动。此举虽属不得已而为之的承认现
状的防御性措施，但有助于打破整个冬季全国所处的恐慌和紧张状态，它更是一种使人振奋
起来并隐约可见希望的婉词，是政府重整财经结构的第一步。
３月９日，国会特别会议在战时危机的气氛中召开，并在几个小时内通过了刚刚赶拟出
来的紧急银行法。晚上８时半，法案即经总统签署生效。该法案授予总统管制信贷、通货、
黄金、白银和外汇交易的紧急权力；为了解决银行货币的欠缺，它委托各联邦储备银行根据
各银行资产发行货币，授权复兴金融公司用购买银行优先股票的办法给它们提供流动资金；
为了恢复国民对银行的信任，它规定由财政部对全国银行采取逐个审查并颁布许可证的制
度，审查合格者方给予重新开业的执照；为保护银行储备和阻止黄金外流，它授予政府以完
全控制黄金动向的权力，其中包括对囤积和输出黄金的行为实施严厉惩罚的权力。
为了争取全国人民对这关键的开头两步棋的理解和支持，罗斯福于３月８日举行了白宫
第一次记者招待会。在轻松和谐的家庭气氛中，罗斯福就金融情势、紧急立法计划、金本
位、健全的货币和银行担保等问题回答了记者们的提问。此举及其鲜活的风格一改先例，既
有助于在政府和新闻界之间架构一条良性的沟通渠道，也达到了政府通过传媒以稳定民心的
功效。白宫记者招待会自此成为惯列，每周两次，每次记者约１２０人，在罗斯福当政的１
２年中，共举行过９９８次记者招待会。著名新闻记者约翰·根室回忆说，罗斯福在２０分
钟里，脸上就"表示了惊讶、好奇、仿佛受惊、真感兴趣、担心、说话故弄玄虚、半吞半
吐、同情、决心、开玩笑、尊严以及无与伦比的魅力。"他的直率和随和让记者们开心甚至
陶醉，而他则借此发表新的见解和重大决策，并通过它了解和影响全国的舆论动向，使其朝
着有利于政府的方向发展。
随即，财政部依据紧急银行法迅速而紧张地采取行动，对全国的银行展开检查和整顿，
只有那些经审核并鉴定为健全的银行才有资格在３月１３日重新开业，其余的将依据健全程
度对其进行清理、整顿、扶持、关闭或淘汰。与此同时，国家印钞局昼夜加班加点，赶紧印
制新钞票，尔后由飞机分运至各州银行。
３月１２日是星期日，也是银行即将重新开业的前夜。白宫一楼外宾接待室的壁炉前，
装上了美国三大广播公司的约有６０００万人守在收音机旁收听。他以诚挚亲切的声调、质
朴实用的语句对全国人民进行了耐心的解释、劝告和教育。他解释了政府为挽救银行危机而
实施的紧急步骤，劝告国民把积蓄送回重新开业的银行，并保证这将比放在自家床褥底下更
安全。在谈话的最后部分，他热切而坚定地说：“归根结蒂，在我们调整金融体制时，有一
个因素要比货币更为重要，比黄金更宝贵，这就是人民的信心。执行我们的计划，其成功的
要素就是信心和勇气。你们大家一定要有信念，一定不要听信谣言和妄加猜测而惊慌失措，
我们要团结起来战胜恐惧。”
寂静的寒夜里，新总统这些平易浅近的贴切话传遍了辽阔国土的千家万户，顿时冰释了
长期郁结在人民心中的疑团，以及对现存体制的不信任甚至敌对情绪。次日在１２个设有联
邦储备银行的城市里，银行开业了。人们携带着装有黄金和货币的大包小袋排起了长龙，此
情此景与不久前发生的一幕幕有着惊人的相似，但那时是基于对银行深深失望的挤兑和提
取，现在则是对其恢复信心的储存。
几天内，各州的联邦储备银行回笼了约值３亿美元的黄金和黄金兑换券。以此为储备，
它又可以印制发行７．５亿美元的新钞票。财政部长伍丁批准某些银行可以让确需现款的存
户们每户提取１０美元的现钞，商业市场从此开始活跃了起来。不到１周，全国就有１４７
７１家银行开业（约占原有银行的３／４），交易所重新响起了电锣声，纽约股评价格上扬
了１５％，道·琼斯股票行情分析所对经济走势作出了乐观的预测。不久，银行存款额超过
了提取额，金融恐慌过去了。
３月１０日和１３日，罗斯福连续向国会提交两份咨文，要求实行政府节约和修改１９
１９年禁酒法以使轻度啤酒合法化。１０多年来，举国围绕着私酒的制贩买卖，在许多领域
勾心斗角，一时乌烟瘴气。参众两院在一周之内通过了节约法案和深得民心的啤酒法案。不
久，自１９１９年的禁酒法以来，啤酒第一次在美国合法地出售了。对未来的日子不再怀有
恐惧的美国人载歌载舞，开怀畅饮，挥发着这多年来的郁闷之气。在纽约，啤酒厂用６匹壮
马拉着一辆鲜红的装有栅柱的布希牌运酒车，前往帝国大厦，把一箱啤酒献给"１９２８年
的义士"艾尔弗雷德·史密斯。在啤酒城圣路易斯，汽笛和各种警报器午夜齐鸣。在密尔沃
基，庆祝的人群高唱《甜蜜的艾德琳》，把威斯康星大街挤得水泄不通。罗斯福就任总统后
的两周，这个国家就像变了样，一度冷漠和沮丧的美国，现在则有一种巨大的活动感。人民
的精神面貌和对政府的信心发生了实质性的转变。
曾经逼真地刻画出胡佛任内金融崩溃之惨状的艾格尼丝·迈耶说：“人民相信这个政
府，恰如他们过去不相信那一个——这就是整个形势的奥妙之处。"曾经坚决反对罗斯福当
总统的沃尔特·李普曼这时也改变了原有立场，他称赞罗斯福仅用了两周就使民气重振，可
以比得上第二次马纳河战役。有个金融寡头甚至请求上帝的宽恕，因为此刻他深悔当初投了
胡佛一票。莫利在几年后仍坚持认为，"资本主义在８天内得到了拯救"。全国上下掀起了讴
歌罗斯福的热潮，《纽约时报》宣称：“从来没有哪一个总统能在如此短的时间里叫人觉得
这样满怀希望。"纽约市小学生中的一次民意测验表明，罗斯福总统最受欢迎，其次才是得
票远远低于他的上帝。英国《观察家》报的评论文章认为，"在此人日后的发展阶段上，世
界必将得一领袖。身当艰巨大任而无所畏惧，面对紧急危难而沉着冷静，罗斯福先生业已作
出光辉的开端。”
第一次新政
冷静而深谋远虑的罗斯福并未陶醉于人民的欢呼声中，他明白眼前的效果仅仅是防御性
的临时应急措施的奏效使然。而着眼于全面整治大萧条的建设性举措才是带有长远的和根本
意义的步骤。那末，为什么不好好地利用国民的激昂情绪等有利条件顺势敦促国会通过他的
一揽子法案呢？他手下的阁员和顾问们个个劲头十足，支持和协助"新政"的各类有识之士也
全部到位并进入最佳工作状态，国会的头头们也愿意继续开会。当然，主要还是严峻的形势
已不容犹豫和顿挫。于是，罗斯福政府采取了更多的迅速而有节奏的行动，从而开始了史称
“百日新政"的时期。
从３月９日到６月１６日国会休会为止，罗斯福愈益显示出了其非凡的魄力、惊人的智
慧和似乎无限的精力。他发表了１０次重要演说，制定了新的外交政策，建立了每周举行记
者招待会和内阁会议各为两次的惯例，宣布了修正禁酒法令和废止金本位制，向国会提交了
１５篇咨文，引导并敦促议员们通过了１５项重要的法案。这些重要法案连同一些具体细节
方面的法令规定，以及在随后１年多里，罗斯福政府大致围绕着这个主题进行的一系列的补
充和使其趋于完备的持续努力，基本构成了史称"第一次新政"的主体部分或骨骼框架。它旨
在通过政府对社会经济生活全方位的干预，帮助金融界、企业界谋求经济复兴，并对其某些
导致严重经济危机的极端弊病进行补救和节制；同时要把国家和人民从灾难性的危机中拯救
出来，即通过扶助农工，使其有生存之道，并提高其购买力，以挽救垂危的美国资本主义制
度。换言之，决定整个"百日新政"计划的主要目标有３个，即救济、复兴和改革，"这三个
目的有时交织在一个单项法案中，有时是分开的"。但在"第一次新政"期间，政府侧重于救
济和复兴。因为诸多因素的制约，其改革的步子不大。关于"第一次新政"的荦荦大端，主要
体现在如下几个方面：
首先是针对通货和信贷方面的金融对策。全国的银行基本稳定以后，金融恐慌随即中
止。为了防止再度出现银行和证券市场的失控的营私舞弊与投机行为，罗斯福敦促国会通过
了《银行证券实情法》，并于５月２７日签署生效。该法授权联邦贸易委员会监督新证券的
发行，要求每次发行新债券时必须附有有关财务信息和出售方法的完整说明书，并规定公司
的董事们在提供假信息时将负有民事和刑事的责任。次年，国会在此基础上更进一步，通过
了证券交易法，据此建立了一个超党派的证券交易委员会，其职能在于加大对投机诈骗、操
纵市场等不法行为的打击力度。在参议院佩科拉委员会揭露出摩根等金融寡头骇人听闻的投
机行为的同时，众议院小银行集团委员会的领袖亨利·斯特高尔则针对这些不法行为的危害
提出了相应的法案，即著名的《格拉斯——斯特高尔银行法》。该法规定，将商业性银行和
它的投资机构划分开来，以严防银行利用存款或联邦储备系统资金进行投机，并规定联邦储
备系统对其成员银行拥有更大的节制权；为防止灾难性的挤兑和银行倒闭的重演，该法特准
成立一个联邦储蓄保险公司，对一定数额的银行存款实行保险。这项遭到美国银行家联合会
的强烈反对和同声谴责的法案，成为整个"新政"期间最具建设性的措施之一。此外，罗斯福
尚在探索一条不全靠增加政府债务而又有控制的以通货膨胀来刺激经济复兴的途径，依此思
路，他采取了一连串被许多人认为大胆冒险的行动。４月５日，宣布禁止私人储存黄金和黄
金证券，停止用美元兑换黄金。４月１９日，禁止黄金出口，放弃金本位制；６月５日，公
私合同中严禁使用黄金支付。这样，国际汇兑中美元含金量暴跌，贬值的美元抬高了物价，
刺激了出口。１９３４年１月３１日，罗斯福将金价确定为每盎斯３５美元，全国实际上又
改行了这种经过修改的金本位制，美元此时的实际价值已贬值为１９３３年以前的５９．０
６％。一些长期视金本位制为强国之象征的教条主义者为此惊呼西方文明将因之而毁灭，但
华尔街的金融巨头们却识得此招的厉害。它增强了美国商品在国际市场上的竞争能力，故完
全不能与那种单靠印刷钞票的通货膨胀之路同日而语。因此，摩根公开声明赞同罗斯福的这
些大胆举措。
实际上，在美国所经历的每一次大萧条中都有对通货膨胀的强烈要求，而１９３３年这
一呼声的坚决与强烈程度使罗斯福无法拒绝它。上述大胆的行动是一种妥协折衷的结果。主
张实行通货膨胀的论者相信，不断上涨的物价与经济复兴有着必然的内在关联。另一方面，
美元升值则将加重人数众多的债务阶级的负担，而使通货的价值恢复到缔结债务的水平，对
于恢复债务人和债权人之间的"平衡"，从而阻止经济崩溃是十分必要的。正如罗斯福后来所
说的，"我们已经明确地决定要设法增加所有的价值。摆在我们面前的有两条路，或者用破
产和取消抵押其赎回权的办法把债务减低到财产价值之下；或者增加财产价值，直到它大于
债务时为止。很明显，后面的一条途径是国家恢复元气而又不会毁灭人类价值的唯一合理的
方法。"著名历史学家小阿瑟·施莱辛格在评价罗斯福新政初期这些大刀阔斧的金融对策时
说，那些对国家经济前途带有根本性的决策权，将归具有对人民负责精神的政府所拥有，而
不再由坐在曼哈顿银行董事会会议室的老板们所拥有了。
其次是针对农业危机的农业调整法案。鉴于农产评价格低下和农民购买力猛降构成了大
萧条的原因之一，以及中西部农民日趋暴烈的斗争局势，罗斯福一上任就授意农业部长华莱
士和助理部长特格韦尔着手拟定一个农业法案。该法案于１９３３年３月１６日提交国会，
众议院于３月２２日通过。参议院则对之进行了长达几周的激烈辩论，尔后才予以通过，总
统于５月１２日签署。该法案名曰《农业救济与通货膨胀法令》，俗称第一农业调整法。它
旨在恢复农业购买力、减少农产品过剩、以及恢复农民在一战前黄金时代所享有的经济地
位。为此它授权设立一个隶属于农业部的农业调整署，以负责农业生产的调整和农产品的加
工销售。并规定平方法主要有：对志愿减少耕地的农民给予津贴；对与政府合作的农民给予
商品贷款，而将其耕种面积减少３０％的棉花种植者可用其收成作担保，并有权储存棉花以
待高价而沽；订立销售协定以消除浪费。所有用于这些调节的经费来源是征收有关"基本"商
品所制成产品的加工税。该法还附有一个托马斯修正案，它授权总统可以用多种不同方法增
加货币供应，目的在于协助农民改善借贷处境，减轻债务负担和防止取消抵押品赎回权的保
证。
该法是新政期间极富于戏剧性且意义深远的一项立法。在１９３３年期间，农业调整署
集中抓的是棉花、小麦、玉米、生猪和烟草的产量削减，以解决农产品相对过剩问题。其实
质是政府以着眼于市场需求的有计划的种植替代盲目的自由种植。这种在千百万人处于饥寒
交迫的时刻去减少棉粮生产的整体思路，在人道主义者看来无异于大逆不道，由于农民生产
的是生活必需品而非钢铁，所以这种有悖常情的形式对于大众心理而言，似乎比工业生产能
力闲置所表现的更为严峻。在人民有迫切需求的时候去大力推行一种用减少产量而保证利润
和供求平衡的经济措施，似乎不可思议。并且，该法案规定调节经费来源于征收农产品加工
税，等于变相地把负担转嫁到广大消费者身上。从现象上看，减耕毁耕和屠宰幼猪等措施无
疑意味着农业生产能力的闲置和农业资源的荒废。农业部长华莱士道出了当时千百万人的心
理话：“长得好端端的庄稼，偏要毁掉，这有违人类的良心，我们今后再也不要这样搞了。"
从结果上看，它则使农民的经济状况得到了明显的改善，农产评价格提高的速度也要比非
农产品为快。国家用补贴、重税、协定等重要杠杆来直接调控农业生产和提高农民购买力，
这在美国历史上是破天荒的，它严重修改了所谓"自由企业制度"及其运行方式，对挽救资本
主义农业起到了重要作用。
新政的工业复兴计划具有多方面的起因和广泛的背景。种种压力集团提出了不同的建
议，所以５月１７日提交国会的法案是一个对各方利益均有所满足的综合性方案。罗斯福在
６月１６日签署这项法令时说，法令的目的在于保证工业的合理利润和工人维持生活的工
资，以消灭那些既妨碍正当工商业又伤害劳工利益的海盗式的方法与措施。它实则是对大萧
条中美国工业中已明显表明不适应生产力发展的生产关系进行局部调整，是对处于自我毁灭
性的盲目竞争状态的企业界、极度贫困的劳工以及矛盾异常尖锐的劳资关系进行一定程度上
的国家干预。
《全国工业复兴法》分两部分。它首先宣布国家处于紧急状态，暂停部分反托拉斯法条
款的实施；成立国家复兴管理局，并在它的认可和监督下，由资方、劳方和公众代表组成的
委员会制订分别适用于各行业的法规，“在整个工业界开展一个大规模的合作运动，以达到
广泛的再就业，缩短工作周，实行合理工资，防止不公平的竞争和灾难性的超产。"该法的
第７条第１款即著名的劳工条款，给予工人在"公平竞争法规"所包括的所有工业部门组织工
会的权力和全体谈判的权利。其次，该法授权总统建立公共工程管理局，拨款３３亿美元，
举行公共工程以实施大规模的直接就业计划。
１９３３年６月２０日成立的国家复兴局由智囊团成员、精力旺盛的休·约翰逊将军出
任局长，由唐纳德·里奇伯格任总顾问。署长、总顾问与专业助理人员一起，同主要工业企
业和劳工代表合作，拟定被认为是公平的法规，举行意见听取会，最后经总统签署颁布法
规。约翰逊为应付紧急需要，颁布了一项关于工资和工时的一揽子协定，即总统的再就业法
规。该法规禁止雇用童工，规定产业工人每周工时为３５小时，脑力劳动者为４０小时，产
业工人最低工资每小时为４０美分。愿意接受这项临时协定的（暂定实施六个月）雇主将能
领到一个"蓝鹰"标志。几乎绝大多数企业在各种压力下加入了"蓝鹰"运动，自愿或被平地接
受了一揽子法规，这种情形也加速了各工业部门制定法规的过程。这样，到１９３５年初就
有５５７个基本法和２００个补充法规得到批准。国家复兴管理局在短短一年多里取得了不
少成就：它使大约２００万工人有了工作；它帮助制止了通货膨胀的重新加剧；它有助于促
进企业道德和提倡文明竞争；它建立了最高工时和最低工资的全国性样板；它部分地肯定了
工人运动的斗争成果；它在很大程度上取消了童工和血汗工厂。总之，它防止了危机事态的
恶化。
但是，由于种种原因，《全国工业复兴法》没有达到罗斯福所期望的复兴工商业的目
标。首先，总统被授权制订一项为工业界自愿接受但是可以通过执照制度来执行的"公平竞
争法规"。在理论上，这些法规应该由政府、工业界、劳工和消费者来共同拟定，但实际操
作过程中却主要是工业界大公司的代表们拟定的，仅有一些工会力量大的劳工代表参加。这
些实际控制法规管理机构的大公司，利用反托拉斯法条款的暂停实施和拟定法规的权力，窒
息竞争，削减产量，以提高价格而不以扩大经营来获取利润。而同时，约翰逊试图对小企业
加以管理，迫使其加入"蓝鹰运动"，这样把摊子铺得太大。大公司并未真正理会罗斯福提倡
的公平竞争与合作精神，垄断现象有增无减，被夹在中间苦不堪言的小业主们首先对该法案
提出了批评。随即，国家复兴管理局受到了来自几乎各个方面的日益猛烈的攻击：自由派担
心反托拉斯法的暂停实施会滋长一种被迫业巨头把持的计划经济，他们批评约翰逊权力过于
集中，有个人独裁作风；工人们对法规第７条第１款的精神和意图被有意规避表示严重不
满；消费者们因物价上涨而怨怒不已；最高法院指责该法案侵犯了为各州保留的那一部分商
务权力。即令是被认为得到不少便利和实惠的大片业家也在抱怨政府控制了他们与劳工的关
系。持续的批其中有人甚至断言，该法案推迟了复兴。于是，被罗斯福称之为"美国国会所
颁布的最重要、影响最深远的立法"于１９３５年５月被最高法院裁决为违宪。
第一次新政期间罗斯福政府的一个鲜明而有力的重大举措，就是通过多种方式实施的联
邦救济工作。罗斯福曾在竞选期间许诺决不让任何人挨饿，而此时各州和地方政府以及私人
慈善团体的财源几乎都已耗尽，情况之紧迫已接近于急需联邦政府大力干预的地步。罗斯福
在其１９３３年３月中旬致国会的一份咨文中，提出了三种救济方式：一是由联邦政府招收
和雇用工人；二是拨款给各州以供开展救济计划；三是实行一个大规模的公共工程建设方
案。国会实际上对这３种方式都给予了采纳。
紧急救济的头一步是罗斯福引以为得意之作的民间资源保护队。３月２１日，罗斯福将
此提案送交国会。众议院在１０天后予以通过。该法案计划在初夏投入２５万青年去植树造
林，修堤防洪。４月５日，民间资源保护队正式开始活动。罗斯福告诉全国人民，这个非军
事性的资源保护队伍是一箭双雕之策——既明显地提高了自然资源的价值，又减轻相当程度
的实际灾难。资源保护队的青年男子一般在１７至２５岁之间，除食宿外，每月工资３０美
元，其中２５美元寄给他们的家庭。在８年期间，共有将近３００万青年参加了该队。他们
在军官和农林机构的指导下，为全国增加了１７００万英亩林地，防止了许多场森林火灾，
进行了消灭动植物各种病害的斗争，开辟养鱼池放养鲜鱼１０亿尾，开挖了许多引水渠和运
河，修建了６００万座预防土壤侵蚀的堤堰，并有效控制了蚊蝇的平生以助消灭疟疾。"美
国历史上全部公私造林成果，有一半以上出自民间资源保护队之手。"这些队员在离队时，
均以健壮体格和新的生活态度进入了私人企业。其结果正为罗斯福所说，"将永远无人能够
用美元和美分，来估计它对于人的本身以及对于全国，在士平民心、职业训练、卫生保健和
适应日后竞争性生活的能力等方面所具有的价值。”
１９３３年５月１２日，罗斯福签署了国会通过的《联邦紧急救济法》，依照该法成立
联邦紧急救济署，并指定"复兴金融公司"拨出５亿美元作为对各个州的紧急救济金。其条件
是，州、市每开支救济费３元，即由联邦政府津贴１美元，任何１州所得数额不得超过总额
的１５％。５月２２日，罗斯福任命哈里·霍普金斯出任署长。办事兢兢业业、讲究时效的
霍普金斯甚至等不及办公室布置完毕，就开始签发电报，就职２小时内便支付了５００万以
上的款项。他坚持救济应完全超越党派控制的原则，一丝不苟。一开始，救济的方式和性质
依旧停留在陈旧的模式上，即坚信民办事业可以提供防止一切弊端的方法，联邦的救济必须
以一切可能的伪装方式出现（联邦拨配的赈济款仍由地方当局负责具体开支），否则将被视
为是对美国生活方式的侵蚀。霍普金斯决心彻底改变有关政府赈济的责任和职权的整个概
念。６月１１日，他在底特律的全国社会工作会议上发言指出：救济工作是联邦政府对公民
应尽的义务，不必假手任何地方或私人机构作媒介，救济不是什么慈善事业，也不仅仅是以
施舍方式来减轻痛苦的应急措施，而是政府对公民应尽的义务，是一种神圣的正义行为。正
是他的这种作风和原则，才赢得了罗斯福对他的重视和支持，并让他有越来越多的机会在政
府中扩大他的影响和权力。
在单纯的各州以食品、住房、衣服、电灯、燃料等方式进行的直接救济已经明显不足以
缓解危局时，１９３３年冬季的到来又将使失业问题变得更加严重，而１９３４年的中期选
举的竞选活动即将开始。善于捕捉时机的霍普金斯相信，只有庞大的工程计划才能妥贴地解
决这些问题。１１月初，他力促罗斯福发起巨大的以工代赈紧急救援计划，以救济广大失业
者及其家庭。１１月８日，作为临时机构的民政工程管理局成立，并从公共工程管理局中拨
款４亿美元，由霍普金斯任局长。足智多谋的霍普金斯很快便使４００万失业者投入联邦的
各种工程计划，到１月中旬，４亿元经费已所剩无几。霍普金斯在白宫的同意下，向国会提
出了增拨９．５亿美元的要求，并获得通过。他将其中５亿用于紧急救济署，其余４．５亿
用于民政工程建设。民政工程的特点是简单易行，交工快，适宜于吸收大量非熟练或半熟练
失业工人，便于救急。如修整公路、沟渠、园林、运动场、停车场以及改建、安装煤气和自
来水设施。在这个格外寒冷的冬季，民政工程管理局的计划开支很大，摊子铺得很大，所以
很难长期维持这种规模，但它在３个半月的成就已是令人难忘的：兴建和扩建学校４万所；
铺设污水管道１２００万英尺；建设机场４６９个，扩建５２９个；修理和建造公路２
５．５万英里；为成人教育和因缺乏教师而无法开学的乡村学校雇佣教员５万人；兴建和修
整操场和运动场３７００个。在受惠的４２６．４万人中，还有３０００名作家和艺术家。
罗斯福指出，民政工程管理局的"组织和活动与联邦紧急救济署的大小相似，后者主要
是属于州和地方的计划，联邦政府虽实行一般的监督，并负担部分经费，但实际上是由地方
管理和实行的。民政工程管理局却完全由联邦政府管理，９０％的经费也由联邦政府拨给。
“这段话实际上同霍普金斯在底特律的讲话所流露出的思想具有一致性——对传统救济概念
的超越。这种超越不仅表现在它突破了传统的单纯由地方政府和私人机关出面赈济的框架，
而且在于它以空前浩大的规模和以工代赈的方式出现，并由此而产生了巨大的社会效益。以
工代赈不同于纯粹的单向的施舍，因为正如罗斯福在亚特兰大市的演说中所说，单纯的施舍
对具有正当自尊心的美国人而言，将会伤害要求保持个人独立的一切本能，而这种工作正是
防止他们精神上颓废的屏障，"除了振奋精神之外，还带来了长久性的物质利益"，雕塑家格
曾·博格勒姆说："霍普金斯先生和民政工程管理局，可以说一下子把公家的援助从冷漠的
事务变成了对人有益，又进而使人有用的活动……我相信，这是一扇门，通过这扇门，可以
把美国的灵魂重新领回到生活的乐趣中去。"当时，"耙枯叶"成了上层中产阶级对以工代赈
最有侮辱意味的代称，然而大多数耙过树叶的人却宁愿那样，而不愿排队领取施舍物或食品
券。
联邦政府实施的第３种救济方案就是实行大规模的公共工程建设。其主要表现为田纳西
河流域管理局和公共工程管理局两大机构的活动。１９３３年４月１０日，罗斯福向国会提
出综合治理田纳西河流域的法案，并于５月１８日获得通过。其全名为《麻梭浅滩与田纳西
河流域发展法令》。依此法案创设了田纳西河流域管理局。该局有权获得、建造和管理田纳
西河流域的水坝，制造硝酸盐和化肥，生产和出售电力，主持防洪，收回边沿土地停止耕
种，开发河流以供航运，以及一般地增进居住在该河盆地内的人民的经济和社会福利。它成
为罗斯福任职期间最有深远意义和最为著名的，且对农业、工业和其他经济利益以及公用事
业最有影响的法令之一。
田纳西河流域包括横跨７个州的总面积约共４万平方英里的一大平地区。形成了一个自
然资源十分丰富而又迅速趋于枯竭，水力很多但大都虚掷浪费的自然地理单位。田纳西河流
域管理局在１０年内就依法达到了地区性综合治理和全面发展规划的目的。该局先后获得或
建造了大约２５座水坝，用以防洪，制造硝酸盐和生产电力。政府架设了约５０００英里传
输线，并向附近社区出售剩余电力，收费低廉。１９３２年这里仅有２％的家庭用电，１９
３７年上升为１４％，到１９６０年达到全部电气化。该局作为促进该流域"有秩序而恰当
的物质、经济和社会发展"的一个机构，将许多边沿土地收归国有并停止耕种，兴办公共卫
生和娱乐设施，发展第三产业、教育农民科学种田、帮助改善这一地区的民俗习惯。几年
后，这里绿树成荫，工业复返沿河地区，人工湖成了度假区，田纳西河更是全程通航。该流
域的人民生活水平也得到大大提高，生活方式得到了更新。整个工程既是经济计划工作的杰
作，又是更新和发展一个地理区域的重要实验，尤其是它在所有制形式上所表现出来的那种
“真正新颖而富于想象力的设计"——新型的国家所有制，使国家具有经济基础属性和组织经
济生活的职能。气概念和方法，很可能是"新政"对美国政府的理论与实践的最重要贡献。从
各个方面看，它是"新政"计划里最有持久意义的一项成就。
根据《全国工业复兴法》而建立的公共工程管理局由内政部长哈罗德·伊克斯兼任局
长，国会拨款３３亿美元，以举办大规模公共工程。由于伊克斯是个小心谨慎、一丝不苟的
官员，他考虑的是纳税人投资所得的利润，这与长期从事社会福利工作的霍普金斯的观点不
同；也正如罗斯福所言，"由于订定、编制和审查计划，澄清法律问题，广告征求投标，以
及订立合同，都不可避免要花费许多时间，公共工程管理局到那时（１９３３年１１月）一
直都未能着手十分广泛的重大工程计划。"但是，该局从１９３４年起，日益显示出它对美
国基本①建设作出的重大贡献。至１９３９年止，它帮助建造了全国新校舍的近７０％，县
政府办公楼、市政厅和污水处理工厂的６５％，医院和公共卫生设施的３５％。它投资于私
人品业力所不及的各种工程。它建成了横穿赫德逊河的林肯隧道，把纽约市和新泽西连接起
来；它建成了纽约三镇桥，把曼哈顿和长岛连接起来；它把宾夕法尼亚铁路改为电气化，试
制了第一批柴油机，它修建了华盛顿的动物园、林荫大道和联邦贸易委员会大厦、加州的卡
马里洛精神病院、肯塔基州的诺克斯堡金库、旧金山的博览会会场、圣路易斯市的花卉馆、
丹佛市的供水系统、科罗拉多河上的博尔德水坝。此外，在公共工程管理局的部署和款项资
助下，一项海军扩军的长期计划得以顺利实施，海军建造了航空母舰"约克顿号"和"企业号"，
以及许多轻巡洋舰、驱逐舰、潜水艇、战斗机。该局在它８②年的政绩中花费了４０多亿美
元，它一开始可能对刺激经济复兴未起多大作用，但它使美国的面貌为之一新。
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①罗伯特·Ｅ·舍伍德《罗斯福与霍普金斯》（上册），商务印书馆１９８０年版，第
８３页。
②威廉·爱·洛克腾堡：《罗斯福与新政》商务印书馆１９９３年版，第１５５页。
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在"第一次新政"期间，罗斯福还向国会提交了有关社会保障方面的重要法案。在１９３
３年４月１３日的提案中，他要求国会通过立法，以便使小住宅的抵押不会因抵押品赎回权
被取消而受到损失。因为１９３２年就有２５万个家庭失去了住宅，１９３３年前几个月，
每天有１０００多住宅被取消赎回权，大批失去房产的人流落街头。该项名为房主贷款法的
提案在６月初获得通过，依此由联邦储备银行设立一个房主贷款公司，通过它可以按低利息
率来调整小住宅的抵押债务，并规定特别困难时可以延期还本付息。抵押人无须按比例缩小
其贷出款额，即可将拖欠的抵押借款单交出，以换取有保证的政府债券。该法正式实施的第
一天，千万人在凌晨就排起长队，等候在房主贷款公司门前换取救命符。１９３４年的一项
修正案将此项担保扩大到债券本金。几年内，房主贷款公司为每５所美国城市抵押出去的私
人住宅中的１所重新提供了资助，并把低息债券扩大到３０亿美元，从而试行稳定住宅不动
产的价值。此举通过维护私人住宅所有权，有力地起到了保障社会与安定经济的作用。
此外，针对大萧条中危机程度极为严重的运输业，特别是铁路运输业，罗斯福于５月４
日提请国会通过《紧急铁路法》。根据法案，一个"联邦运输协调员"被授权促进或强制运输
人的行动，以提出精简机构、防止浪费、改善铁路信用、改进财务组织、降低运费的措施，
为达到这一目的，必要时可以照常把反托拉斯法搁置一边。该法废除了１９２０年《运输法
令》中著名的形同虚设的政府征收条款，并规定把各个铁路控股公司置于"州际商务委员会"
的监控之下，以弥补以前法律上的一大弱点。这些对铁路运输业的良性复兴和发展产生了长
远的影响。国会两院在１个月内就通过了这一法案。
罗斯福在１９３３年１０月２２日晚，向全国作了第４次"炉边谈话"。他回顾了新政府
自３月份以来"足以自豪的事实和行动"，并高度概括了"第一次新政"所致力于实现的目标，
“最后，我要重复一下我在许多场合已经说过的话，就是自从３月份以来，政府的明确政策
一直是恢复农业和工业能够重新向失业者提供工作的机会。其目的还在于使得公私债务的偿
还大体维持在负债的价格水平。其目的是要逐步恢复物价结构的一定平衡，以便农场主能在
比较公平的交易基础上用自己的产品去换取工业品。……我国人民中各个阶级的长远福利和
安全，最终都决定于我们是否能够达到这些目标。"在罗斯福政府的努力下，第７３届国会
在前１５个月里同白宫就"完成和巩固１９３３年３月开始的工作"进行了有效的合作，这是
“第一次新政"能够比较顺利地实现其目标的重要原因。对此，罗斯福在１９３４年６月８日
的致国会咨文时表示了自己的赞赏和敬意。同时，他还相当满意地回顾了过去１５个月政府
的既定目标及其成就。他解释说，家宅安全、生活保障、社会保障乃是联邦政府能够向美国
人民提出的最低限度的承诺。这３件事构成了一切愿意劳动的个人和家庭的一种权利，也构
成了联邦政府已经采取的救济、复兴和建设措施的基本的归宿。某些方面的方法和细节可以
是新的，但联邦政府之所以建立的目的之一则将是不变的，即"增进全民之福利"，提供福利
所赖以依存的社会保障。但是，由于罗斯福在执行①这一政策时，尚未能完全摆脱"健全财
政"的旧信条，力图保持预算平衡，同时，他对私人品业“自我调节"的期望值
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①《罗斯福选集》商务印书馆，１９８２年版，第５６—６１页。也未免稍高。致使他
所概括的那些目标指数未能全部很好地兑现。
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换言之，他在抑制私人垄断、扶助农工、增强联邦政府对国民经济的干预、局部调整生
产关系等方面显得力度和深度不够，甚至成就有限。这一情形也构成了１９３４年下半①年
国内风云激荡的斗争局面的部分原因。毕竟，第一次新政给美国的社会经济政治生活带来了
新变化和长远的影响。《纽约时报》指出，罗斯福已经挽救了一场史无前例的特大危局，赢
得了个人的大胜利，"他之所以能这样，是因为在美国人心目中他竟有呼风唤雨的本领，那
时不管他要怎么干，全国都愿听命，甚至求之不得。"内政部长伊克斯甚至认为，这不仅是
一次"新政"，而是一个新世界，是离开一个阴森可怖的场所走向了开阔的树林地带。相对于
胡佛任内的情景，第一次新政确如《柯里尔》周刊所说的，它使美国经历了一场惊人的变
化，使美国人民在罗斯福的帮助和引导下战胜了恐惧。但是，这仅仅是一个开端，国家渡过
了最险恶的危机阶段，从谷底开始往上回升，远未步入复兴和繁荣的坦途。随着隐约可望的
１９３４年中期选举的日益逼近，第一次新政的势头逐渐减弱。
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①刘绪贻：《富兰克林·Ｄ·罗斯福时代》人民出版社１９９４年版，第１０５页。
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