严峻的发展环境(2) (2 )向城市偏斜的财政政策导致农业发展滞后。 从国际范围看,随着农业形态由低级向高级的转变,物质和资本投入量将大幅 度增加,尤其是进入现代农业发展阶段,投入增长速度都快于产出增长速度。农业 发展的过程表现出的一个重要特征,就是单位产出所需要的资本量不断提高,而所 需的劳动量明显减少。 在外部投入中,具有决定意义的是基础设施建设投入。从国外的成功经验看, 在农业和农村基础设施建设中,政府一般都承担了主要投资主体和组织者的责任, 发挥着主导作用。在这方面,一个典型的例子就是20世纪韩国的新农村运动。1970 年开始的新农村运动中,韩国政府不仅是强有力的组织者,而且是积极的直接参与 者,政府为新农村运动的顺利进行投入了大量的人力、物力和财力。到1980年4 月 的十年间,政府投资总额达到了27571 亿韩元,兴建了大量的农村基础设施,包括 农田水利设施、乡村道路、农村市场体系、能源设施等,极大地促进了农业结构的 高级化进程。 为了改变农业相对于其他部门的不利地位,保证务农者与其他就业者大致相当 的收入水平,美国和欧盟对农业部门给予了巨额补贴。比如2002年5 月美国颁布的 新农业法,以为农场主“提供可靠的收入安全网”为主要目标,出台了一揽子支持 措施。据美国农业部测算,新农业法规定,今后十年(2002~2011年)政府补贴农 业的资金为1900亿美元,比1996年法定农业补贴增加约830 亿美元。2002~2007年 六年间,按1996年农业法,法定农业补贴为666 亿美元,2002年农业法在此基础上 增加了519 亿美元,六年总计达1185亿美元。( 数据来源于美国农业部网站。) 相比之下,我国多年来一直实行的是向城市偏斜的财政政策。按WTO 协议计算 口径,将支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内,1996~2000 年,我国财政对农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和 2200亿元,分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口 径,发达国家约为30% ~50% ,巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10% ~20% 。在WTO 规则允许的12种“绿箱”政策措施中,我国使用了6 种(政府的一 般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区 发展援助)。“黄箱”支出在1996~1998年计算基期内年均297 亿元,占农业总产 值的1.23% ,与谈判允许的8.5%(1740亿元)相比,我国“黄箱”政策的支持空间 还有1443亿元。而且我国的农产品补贴主要在流通环节,其中相当一部分又用在了 国有粮食企业身上。1998年以来,每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500 亿~ 700 亿元之间,占农业支持总量的30% ~50% 。2001年我国财政农业支持总量(预 计执行数)2047.58 亿元中,农业基本建设、农业综合开发和扶贫支出合计占33.1%, 支援农村生产支出、农业水利气象部门事业费支出合计占34.6% ,流通补贴占30.1%, 其余占2.2%。 这种政策偏差直接导致了我国农业和农村经济发展的滞后,使得城市面貌日新 月异的同时,农村的社会经济却缺乏活力;也使得城市居民收入持续快速增长的同 时,农民收入却陷入了低迷状态,城乡收入差距被显著拉大。可以说,离开了政府 的保护和支持,我国千家万户的小生产与千变万化的大市场就不可能顺利地对接, 也很难应对全球贸易自由化的冲击,他们的处境必然会相对地日益恶化。 (3 )政府部门控制多、服务少的计划经济做法甚浓。 国际经验表明,一国农业竞争力的高低与政府的行政管理体制和效率密切相关。 发达国家一般都建立了结构合理、分工明确、运转高效的农业管理体系,这首先体 现在政府管理机构完全是按照市场体制下农业产业运行特点和政府调控需要而设置 的,各部门有明确的工作范围和严格的权力边界,同时有规范的行政程序;其次, 与农业有关的各部门之间,分工也很明确,关系比较协调,较少发生摩擦、冲突和 相互争利或推诿;最后,政府部门有较强的服务意识,能够为农民和企业提供便利 的金融信贷服务以及信息和技术服务。 我国已经进行了二十多年的市场化改革,但政府部门中计划经济的做法仍然是 不绝如缕,甚至是根深蒂固的,因此,必须对政府管理体制进行改革。政府管理体 制改革的基本原则应当是减少控制,增加服务。 其中,特别重要的是以下两个方面:首先,重建和完善农村金融服务体系;其 次,加强市场信息服务体系建设。 (4 )农民组织不被重视,难以满足全面建设小康社会的要求。 综观国际经验,任何一个现代国家都高度重视民间的力量。政府、市场和民间 组织是现代社会相互作用又各司其职的三驾马车。民间组织又称“社会部门(SocialSector)”, 它对维护社会公正和社会公利,弥补市场缺陷和政府调控的不足,都起到了重要的 作用,所以,其声誉日隆,有的学者甚至指出“21世纪是社会部门的世纪”。 由于农业的产业特性和农民的分散性,民间组织在农业和农村经济发展中具有 比在其他产业和部门更为重要的作用。所以,许多国家都鼓励农民组织起来,提高 自我服务的水平,以期能够节约交易费用,降低成本和市场竞争的风险,增加获利 的机会。在发达国家,农民普遍参与了合作组织,在购买、销售和市场开拓、加工、 贸易、信贷等多方面实行联合,已形成了一套健全的组织体系和有效的运行机制, 对降低成本、减少风险和提高效益,起到了不可替代的重要作用。 与发达国家的情况不同的是,由于历史和体制因素,我国农民自己的组织一向 不被重视,得不到扶持,部分地区甚至出现限制农民协会等民间组织的成立。这使 得我国农民自己的组织发育程度很低,难以满足农业和农村经济结构战略性调整和 迎接WTO 挑战的需要,也显然难以满足全面建设小康社会的要求。为此,需要借鉴 国外的经验,鼓励和支持农民组织起来,促进社区性合作经济组织和各种专业协会 的发展,并在农民组织发育的基础上,成立各种全国性的协会,为农业生产、贸易 和国外市场开拓提供技术指导、市场信息和贸易政策等方面服务。这样,就可通过 合作机制,在不改变农户家庭经营这个微观基础的前提下,一定程度上解决小规模 农户经营与社会化大市场之间的矛盾,在体制转型和结构调整过程中,为广大农民 提供以较低的成本和快捷的方式与市场对接的途径。