中国农民的“二等公民”地位(1) 现代社会中,人的地位包括政治地位、经济地位和社会地位等等,在本部分内 容中,我们将从这三个主要方面来展现我国农民的地位现状。 (一)歧视农民的城乡间的二元户籍制度 新中国成立后,出于当时的特殊国情和所处的特殊时期,国家针对人口管理制 定了城乡分割的户籍制度。这种“二元户籍”制度是存在于中国城市和乡村之间形 成对农民歧视、拉大城乡差距的不合理制度。 随着我国改革开放的深入,小康社会建设的继续进行,这种城乡隔离的户籍制 度越来越不适宜,某些方面甚至成为中国现代化建设稳步推进的障碍。当前,社会 上对这种制度的批评之声不绝于耳。正如皮埃尔? 勒鲁所说:“假如你们只要求在 城邦内实现平等,这样的平等就受到了限制,失去了普遍性,就不成其为原则,而 变为一种利害关系。这就不再是平等了,因为这既是平等,又不是平等。一部分人 享有权利,另一部分人却没权利,这是一种特权制度。这样就确立了人的两种截然 不同的种类和状况,并由此会派生出一系列的种类和状况,它必然形成城邦内外人 们之间等级和差异。城邦外的人丧失一切权利,城邦内的人却能享有一切权利。” 1.中国城乡壁垒的建立 1949年新中国成立后, 百废待兴,如何维持并巩固新生的政权是重中之重。严 峻的国内外形势使共和国决策者们注意到了户籍制度的社会治安功能。 1953年,新中国进行了第一次人口普查,为全国户口登记制度的建立创造了有 利条件。同时,社会经济的迅速发展,也使统计人口日益成为必要。1955年6 月9 日,政务院通过了《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定在全国范围内建立 经常的户口统计制度,户口数字应当每年层层上报,最后汇总于内政部。指示的着 重点是解决农村户口登记管理问题。同时,户籍制度的治安功能不再被强调,户口 登记行政由内务部和地方民政部门主管,城镇公安派出所和乡镇人民委员会办理户 口登记,户口统计由内务部汇总,公民的居住、迁徙自由显得较为突出(此时正值 宣布中国公民具有居住自由与迁徙自由的1954年《中华人民共和国宪法》颁布不久)。 但到1956年2 月,当时的国务院又发布指示,把全国的户口登记管理工作及人口资 料的统计汇总业务,全部交给公安部门。1956年3 月,公安部召开首次全国户口工 作会议。会议通过总结建国后户籍管理工作的经验,统一了认识,明确了户口管理 的性质,研究确定了统一的户口簿册证件式样,提出了1956年和1957年户口管理工 作的具体任务。由于宪法赋予中国公民具有自由迁徙与自由选择居住地点的权利, 因而使1949~1957年成为我国公民完全能够自由迁徙的时期。 然而,到了1956年秋天,情况就发生了突然变化。过激的农业合作化运动与自 然灾难结合在一起,使得不少省份粮食大量歉收,农民吃饭成了严重问题。于是, 安徽、河南、河北、江苏等省的农民、复员军人和乡、社干部纷纷外流,不少人试 图进入城市寻找生存与发展的机会。在这种情况下,1956年12月30日,国务院发出 了《关于防止农村人口盲目外流的指示》。除了再次强调对农民进行思想教育以外, 该《指示》还明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村 剩余劳动力。随后又两次发出类似的补充指示或通知,但未能止住一浪高过一浪的 进城“要饭吃”的农民。 在此种情况下,1957年12月18日,中共中央和国务院联合发出《关于制止农村 人口盲目外流的指示》。联合指示特别强调:(1) 组建以民政部门牵头,公安、铁 道、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构,全面负责制止“盲流”工作 ;(2) 农村干部应加强对群众的思想教育,要就地展开辩论,提高农民的思想觉悟 ;(3) 铁道、交通部门在主要铁路沿线和交通要道,要严格查验车票,防止农民流 入城市;(4) 民政部门将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍,并严禁他们乞讨 ;(5) 公安机关应当严格户口管理,不得让流入城市的农民取得城市户口;(6) 粮 食部门不得供应没有城市户口的人员粮食;(7) 城市一切用人单位,一律不得擅自 招收工人和临时工。此时,联合指示还只是为缓解当时大量农村人口盲目流向城市 以致使城市不堪负荷这一紧急事态而采取的暂时措施。1958年1 月9 日,全国人民 代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称 《条例》),第一次以法律的形式将新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登 记制度与限制迁移制度固定下来。这一条例与以前及以后颁布的相关法律、法规、 规章、政策结合在一起,共同构建起中国独特的二元户籍制度体系。《中华人民共 和国户口登记条例》的通过,标志着城乡有别的二元户籍制度正式确立。至此,二 元户籍制度犹如一道无形的城墙,把我国城市社会和乡村社会彻底地分隔开来。中 国公民的迁徙自由权利实际上已不存在了(1954年宪法上的迁徙自由仍然存在,直 到1975年宪法才取消迁徙自由),户口从此有了城市户口、农村户口的区别,农民 从此不再能够随心所欲地进城定居。 一切制度和法律的后面实质上都是利益关系。1958年户籍制度的确立,既是中 国城乡居民利益矛盾和利益冲突的结果,也是城乡利益格局的固定化的表现。1958 年的《户口登记条例》是二元户籍制度确立的标志,也是二元户籍制度的重要内容。 《户口登记条例》共24条。《条例》以“维持社会秩序,保护公民的权利和利 益,服务于社会主义建设”(第1 条)为立法宗旨,一切条款均围绕立法宗旨而制 定。从条款中可以看出,“维持社会秩序”是制定条例首要的目的。对于以前实践 中被证明有益且有效的制度,条例在稍加改进的前提下继续沿用。对于只适合于过 去情况而不适合于以后情况的制度,均加以修改或废除。对于以前应当规定而没有 规定或者规定得不够妥善的制度,条例作了新的规定。除维持社会秩序这一目的外, 统计人口数量和证明公民的身份也是1958年立法者制定《户口登记条例》的目的。 也就是说,维护社会秩序、统计人口数量和证明公民身份是1958年《户口登记 条例》的目的与职能,在三者中又以维护社会秩序为首要。这样,这一条例的目的 似乎与1951年的《城市户口管理暂行条例》的目的大致相同,与这二者相联系的户 籍制度的性质似乎都是治安户籍制。但是,实际上情况并非完全如此。条例的第10 条第2 款规定:“公民由农村迁往城市,必须持有劳动部门的录用证明,学校的录 取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办 理迁出手续。”由此,在一定意义上可以说,取消迁徙自由、实行迁移控制是1958 年《户口登记条例》的另一主要宗旨,沿用至今的这一制度也就成了限制公民迁徙 自由的制度。 制定《户口登记条例》的同时及前后,政府及有关部门又采取了一系列与之相 关的措施,确立起一系列与之相应的具体制度,作为户口登记与迁移制度的补充。 这些措施与具体制度有凭户口发粮油票证的粮油供应制度、凭户口申请就业的就业 制度、凭户口取得社会福利的福利保障制度等等。 粮油供应制度、就业制度和社会福利保障制度的确立并与户口登记、迁移制度 结合在一起,从而使农村人口失去了在城市立足的任何可能性,农村人口向城市的 自然迁徙过程停止了。但由于上述三个相关的具体制度与户籍制度的结合,也使后 者派生出确定公民的等级身份、实施劳动力就业与福利分配计划、奖励或惩罚各类 公民、限制人口流动和控制城市化进程等等社会功能。也就是说,这些相关的具体 制度是户籍制度不可分离的组成部分,它们与户口登记、迁移制度一起共同构成了 中国二元户籍制度体系的全部内容。