中国农民的“二等公民”地位(7) 在城市,我国城乡儿童受义务教育权利的户口之别更为明显。1998年3 月2 日, 国家教育委员会和公安部联合发布《流动儿童少年就学暂行办法》。《办法》规定 :流动儿童少年就学,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可以入民办学校、 全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门收流动儿童少年的简易学校接受义务 教育。但这种义务教育不同于当地学生的义务教育,流动儿童少年享受的义务教育 是收费的义务教育。《办法》规定:“招收流动儿童少年的全日制公办中小学,可 依国家有关规定按学期收取借读费。专门招收流动儿童少年就学的学校、简易学校 和全日制公办中小学附属教学班(组)收费项目和标准按国务院发布的《社会力量 办学条例》中的有关规定执行。”《流动儿童少年就学暂行办法》解决了有些城市 不允许民工自己办学的问题,按学期收取借读费的办法比一次性缴纳借读费的办法 有了不小的进步,但并未使农民工的子女真正享受到义务教育的权利。这对于那些 根本无法按学期缴纳借读费的无城市户口的“祖国花朵”来说,命运依旧是那样的 不公平。 由于城市学校不肯接收没有城市户口的农民工子女,或由于农民工们付不起高 昂的借读费,他们只得在城市中再次办起“民办学校”。这些学校多由农民工自发 集资兴办,自己租房,自聘教师,有的则以私立学校的形式出现,向学生家长收取 一定学费以作学校开支。他们不花城市政府一分钱而使其子女有了受教育的机会, 城市政府应该满意了。可是,令人费解的是,一些城市政府却热衷于取缔这些“非 法学校”。在深圳、广州、上海、北京都曾出现了多起以“未经批准而设立”为由, 关闭、甚至用推土机将“民工子弟学校”推平的事件。 (3 )负担:农民的特有义务。 一份权威资料指出,当前全球所有国家中,只有越南和中国的农民需要承担税 赋。 在我国,走出校门后,城乡居民的权利与机会还是不一样的,户口仍然是决定 着他们权利有无与多少的关键因素。它不仅决定着权利,而且决定着义务。 有城镇非农户口的青少年一出校门(这里多指初中和高中的校门)便多数能参 加工作,他们拥有很多招工招干的机会。尽快安排他们的工作,这也是我国几十年 来各级政府劳动管理部门的主要工作内容。而农村户口的青少年则没有这一待遇。 如果没能考上高等院校,则只能过早地承担起生活的重担,全民所有制单位和国家 机关的正式就业机会对他们是大门紧闭的,他们能否就业,政府劳动管理部门是不 闻不问的。即便是他们被迫无奈进城做最差、最累的临时工时,也往往会招来各种 或明或暗的刁难或歧视,仿佛他们老老实实地待在农村才是合情合理的。不仅如此, 在只能继续着他们父辈的务农职业后,却被现行的户籍制度赋予了一份特有的义务 ——农民负担。 农民负担有狭义、广义之分。狭义的农民负担是指由国家政策规定或由法律规 定具有农业户口的农民应当承担的义务。1993年7 月2 日第八届全国人民代表大会 常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》规定:农民依法缴纳税款, 依法缴纳村集体提留和乡统筹费,依法承担农民义务工和劳动积累工。广义的农民 负担是指农民实际上对国家、集体和社会承担的一切义务的总和,除狭义的农民负 担以外,还包括地方各级政府对农民的乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派等。 我国农民的负担向来比较沉重。比如1965年,据财政部汇总27个省、市、自治 区317 个公社29664 个生产队的调查材料反映,农村的收入分配比例是:国家税收 占分配总收入的5.73% ,集体提留占39.93%,社员分配占54.34%。( 中华人民共和 国财政部《中国农民负担》编辑委员会编著:《中国农民负担史》第4 卷,中国财 政经济出版社1994年版。) 此外,还有大搞农田水利建设需要农民投入义务工,一 些部门搞无偿平调社队劳动、财力、物力和摊派的现象时有发生。中共中央、国务 院对农民负担过重问题一向较为关注。1978年6 月22日,中共中央转发了湖南省湘 乡县委《关于认真落实党的政策,努力减轻农民不合理负担的报告》,指示各地不 得以“群众大办”之类的借口乱行摊派,坚决纠正几十只手伸向生产队挖农业墙脚 的现象。但在人民公社时代,农民的负担都是由农村集体主要是生产队来承担和履 行的,个体农民并没有切身的感受。虽然负担沉重,但并没有成为一个严重的社会 问题。 20世纪80年代初期始行家庭联产承包责任制以来,农民成为对国家和集体承担 负担的主体,开始对负担有了直接的感受。80年代是农村改革取得巨大成功之际, 农民收入快速增长,农民的负担性支出虽然也在不断增加但增长相对较慢,故从总 体上看,这一阶段农民负担问题并不突出。1985年,全国农民负担的总体情况是: 农业税47亿元,民办教育16亿元,供养五保户10亿元,照顾烈军属5 亿元,文化卫 生20亿元,民工建勤义务工20亿元,计划生育32亿元,基层干部和脱产人员补贴70 亿元,乱收费40亿元,总计257 亿元,( 同上。) 人均31元,占当年农民人均纯收 入397.6 元的8%。然而,不久之后一些地方和部门以“农民已经富起来”为理由纷 纷向农民要求“赞助”,乱收费、乱罚款和各种摊派的“三乱”现象开始出现并日 益严重起来。 1995年11月4 日,安徽省阜阳地区阜南县发生了致人死亡的恶性事件。一名村 党支部书记、村长沈可理带领联防队队员以武力强行收取超标准提留款,将农民刘 朝兴枪杀,并将另二位农民打成重伤。虽然阜南县政府规定农民的负担不得超过上 年纯收入的5%,但该县中岗镇又擅自多收4 项提留款,全镇人均负担增加16.50 元 ;沈寨村又擅自多收5 项提留款,全村人均负担又增加52.30 元。此外,沈寨村人 还要交纳“猪头费”每户50元,宅基地费70元,基础教育费每人35元,程控电话费 每人9 元,综合治理费每人1 元。可沈寨村只是一个人均耕地0.6 亩的村落,有的 家庭全部收入尚不够支付各种提留款。( 见《检察日报》1996年1 月24日。) 1995年12月7 日,湖北省随州万和镇冷岗村村民蔡守国在因交不起1349.19 元 的各类提留、集资款,一头200 余斤的肥猪又被沙河办事处主任余万新等人牵走并 将之出卖抵款的情况下,感到无颜对待妻儿,喝甲胺磷而死。愤怒的村民抬蔡尸至 沙河办事处,停尸抗议,引发骚乱,几名工作人员受伤。蔡守国一家三口,小孩二 岁半,只有耕地3.4 亩,已欠债3000多元。1995年全家收稻谷58袋,共4000多斤, 交了18袋订购粮后已不够口粮。蔡家《农民负担合同手册》上写明国家税收和“三 提五统”等收费587.09元,但若按国务院有关规定,蔡家的合理负担只应为370.27 元。 中央有文件表明:到20世纪90年代中期,“农民负担重的问题还没有从根本上 解决,仍然是当前农民反映最强烈的问题之一,有些地方问题还相当严重。有的地 方和部门置中央的三令五申于不顾,巧立名目,向农民乱收费、乱集资、乱涨价、 乱罚款和乱摊派;有些地方虚报农民收入,超限额提取村提留和乡统筹费,强迫农 民以资代劳;极少数基层干部作风粗暴,目无法纪,挥霍、侵吞集体和农民资财, 甚至动用专政工具和手段强行向农民收钱收物,个别地方酿成了干群冲突的严重事 件和死人伤人的恶性案件”。( 中共中央、国务院:《关于切实做好减轻农民负担 工作的决定》(中发1996年13号文件),1996年12月30日。) “最近一段时间,一 些地区的农民负担又出现反弹,有的地方的问题相当严重,甚至由此引发了逼死人 命等恶性案件。”( 中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于转发〈农业部、监察 部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的 意见〉的通知》,1996年3 月13日。) 恶性事件的一再发生意味着一部分农民对负 担的承受能力已经到了极限,表明对农民的乱集资、乱摊派达到了令人无法忍受的 程度,引起了党中央和国务院的高度重视。1996年3 月13日,中共中央办公厅、国 务院办公厅转发《农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减 轻农民负担的情况和今后工作的意见》,在其转发通知中对地方和部门领导“约法 三章”。