中国农民的“二等公民”地位（9）

    早在20世纪50年代中期，让市民独占城市就业岗位的制度就确立起来了。1955
年4 月12日，中共中央在《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》中批示：
“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配，不准
随便招收人员，更不准从乡村中招收人员。”1956年8 月28日，中共中央批转劳动
部党组报送的《关于解决城市失业问题的意见》，提出各企业事业单位招收人员时，
仍应遵守先城市后农村的原则。1957年12月13日，国务院通过《关于各单位从农村
招用临时工的暂行规定》，明确要求城市“各单位一律不得私自介绍农民到城市和
工矿区找工作”；“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以
从农村中招用”。时隔5 天以后的中共中央和国务院的联合指示又重申了这一规定。
为市民保留城市就业机会的制度一经确立，便逐渐凝固下来，变成了一种天经地义
的社会原则，任何人都不得怀疑这一制度与原则的合理性。

    时至今日，城市就业的紧张局面已大有缓解，许多农民已进城做工经商，但市
民的职业保留制度却依然坚如磐石，看不出有多大松动的迹象。( 自2001年底开始，
全国已有部分地区开始实行用人单位在招工时不再限制户口的用工政策，但真正落
实的效果并不明显。) 农民进城所能够从事的只是具有重、累、脏、险性质且待遇
低下的临时工而已，全民所有制企事业单位和国家机关的就业机会对农村劳动力仍
然是绝对封闭的。因此，我们不应该在看到农民入城打工时就以为城乡居民的就业
权已趋于平等，就以为职业保留制度行将消失。20世纪90年代中期，正式的《职业保
留法》在我国终于出现。

    新中国的第一部《职业保留法》出现在上海。它是作为地方政府推行再就业工
程的重要举措而出现的。1995年2 月13日，上海市劳动局发布《上海市单位使用和
聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为三类：A 类为可以使用外地劳动
力的行业工种，B 类为调剂使用外地劳动力的行业工种，C 类为不准使用外地劳动
力的行业工种。随即公布了上海市各企事业单位不得招聘外地劳动力的首批C 类行
业和工种。这些行业和工种分别是：金融和保险行业，各类管理业务员、调度员、
商场营业员、星级宾馆与饭店前厅服务员、话务员（总机接线员）、核价员、司磅
员、出租车驾驶员、各类售票、检票员、保育员、电梯工、设备保全工、描绘图工、
文印工、各类抄表工、库工、门卫、分析、检验、计量、调试工。从公布日起，各
企事业单位已使用的外地劳动力属于上述行业、范围的，必须限期清退，违反通告
的单位一经查实，将按有关规定予以经济处罚。情节严重的，予以通报批评。( 《
新民晚报》1995年2 月13日。) 可见，《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管
理办法》将职业分为两类，将国民分为二等（本地人、外地人），规定相对较好的
职业只能由本地人担任，实际上是新中国第一次确立起内容明确的职业保留制度，
该《办法》实际上是新中国第一部“职业保留法”。尽管自20世纪50年代以来，中
国就有城市居民优先就业的劳动就业制度，但在法律条文表述上明确地绝对将某一
社会群体排除在特定职业的大门之外的法律法规此前还未曾出现过。因此，上海制
定的上述关于外来劳动力分类管理的规章标志着新中国《职业保留法》的正式出台。

    上海市的做法作为推进再就业工作的“成功经验”在全国的许多城市中产生了
很强的示范效应。随后，青岛市也出台了《青岛市城镇单位招聘使用外来劳动力管
理办法》。《办法》规定，全市实行统一规范用工审批程序，按使用劳动力的单位、
行业、工种等特点分为允许使用、禁止使用、调剂使用三类标准，实行分类等级管
理。对金融保险、宾馆服务、驾驶、售票等行业规定禁止使用外来劳动力，并限期
清退。这些行业的缺员，从富余职工、失业职工和其他城镇失业人员中调剂补充。
1996年初，青岛市又规定，对使用外来劳动力的单位，每使用1 人要向市政府缴纳
50元手续费，建立富余人员安置基金制度。并规定外来劳动力与全市企业职工总数
的最高比例（14% ），严禁突破。( 《法制日报》1996年2 月25日。) 与此同时，
山东省劳动厅宣布，从1996年开始，将在全省范围内对使用农民工的城镇企业单位
收费，用来作为城镇职工的就业开发经费。( 《经济信息报》1996年2 月9 日。) 
此后，全国大多数大中城市纷纷效尤，于是“职业保留法”便在越来越多的城市立
足，成为城市政府实施再就业工程的一项重要手段。1997年初，北京市也加入了限
制使用外来劳动力城市的行列，其限制外地人员从业的行业、工种与上海市基本相
同，仅有12个行业的200 个工种对外来人员开放。( 《北京经济报》1997年3 月18
日。)2000 年初，北京市又决定，将增加限制使用外地来京务工人员的行业和职业，
限制行业将由过去的5 个增加到8 个，限制职业由过去的34个增加到103 个。( 另
据北京市劳动和社会保障局2003年7 月的一份通知，北京市自通知之日起，取消使
用外地来京务工人员计划审批和岗位（工种）限制，但仍实行《就业证》制度。) 
在今日中国的大中城市中，“职业保留法”就其实际内容而言已经成为众所周知的
再就业工程的重要一环。

    当城市的正式就业岗位包括在政府部门任职的资格都成为有城市非农业户口者
的专利以后，无城市户口的农民在城市的就业机会就十分狭窄了。他们只好去竞争
那些为数不多的个体户、私营企业、外商投资企业（三资企业）提供的工作岗位，
或者去角逐国有企业中那些重、累、脏、险性质的而报酬低、待遇差的临时工作岗
位，此外，还可以去摆地摊、做保姆等。对于有幸找到工作的农民而言，其工作的
性质是不可能与单独为市民而保留的工作同日而语的，就像一切实行职业保留制度
的国家的情况一样。而对于那些找不到工作的入城农民而言，处境就更加艰辛。一
句话，当劳动者职业的有无与好坏不再取决于一个人的能力和工作态度，而取决于
此人的某类特定属性时，受歧视的集团就要承担更大的艰难，支付更昂贵的代价，
而这个社会也终将为此付出更为可怕的代价就不再意外了。



    3.农民在政治生活的某些方面也遭遇不平等

    中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主
义国家。所有公民都是国家的主人，都具有平等的政治地位和社会地位。因此，在
本质上说，城乡公民的政治地位和社会地位是完全平等的，不存在着地位高低的问
题。生产资料公有制占绝对主导地位的经济条件更为中国人民的本质平等创造了最
起码的条件，政治上的平等地位牢固地建立在经济地位的平等之上。这是一切阶级
社会的政治平等原则所无法比拟的，也是新中国政治平等问题最本质的特征。

    但是，社会主义政治平等也是一个不断发展变化的历史过程，不可能在一切政
治领域完全实现人人的地位平等。这一尚待完善的平等问题也表现在城乡关系领域。
城乡公民的选举权差异便是城乡政治地位不平等的一个明显表现。1953年2 月，中
央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表
大会选举法》，规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人民代
表大会代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8 
倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的实际选举权的1/8 ；
在选举省、县人民代表时，农村选民的选举权则分别是城市选举权的1/5 和1/4 。
这一规定一直持续到1995年才有所变化。1995年2 月28日，全国人大常委会修改选
举法，规定全国人民代表大会以及各级人民代表大会的代表名额，均按照农村每一
代表所代表的人口数4 倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。虽然修改后
的选举法并未实现选举权的城乡平等，但与以前相比却是一个很大的进步。

    因此，只有承认现在的缺陷是一种事实，我们才能谈论改革并寻求去完善。

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