中国农民的寒酸生活(4) (5 )农村义务教育已经失去了“义务”的意义。 在全国部分农村调查,还有一个共同的反映是:农村学校收费乱了套,县县不 同,乡乡不同,村村不同,甚至校校不同,收费项目自设,标准自定,学生变成了 学校向家长乱收费的“人质”。在湖南,连负担最轻的长沙县干杉乡斗塘村村民也 埋怨,学校收费太乱了,什么照相费、写作费、录像费、搭餐费等等,中午饭规定 由学校统一供应,学前班每人交65斤谷,其他每人75斤谷,住在学校周围的也要统 一开餐,家长意见大,但又无可奈何。该省常德等地农村教育收费一般分三个层次 :一是乡统村提中2%的教育附加费,按政策规定应用于发展本乡教育事业,但实际 被平调到县里使用。湘潭县以湘办发(98)5 号文件规定每生每期代征75元,随读 代征的教育附加费虽然年终抵扣上交,但变相加重了农民的负担和困难,因为不少 农民要借高利贷。二是政府财政开口子,教育事业费短缺部分直接向学生收取。如 在河南某县,不少地方每生每期小学60元,初中70元,高中80元。农村一个学生每 期要花近500 元,这在农村,尤其是欠发达地区真是让农民们叫苦不迭。三是县政 府掌握审批权的社会教育集资,随意性很大,是农民的一块“心病”。调查中不少 地方的基层干部和绝大多数的农民普遍反映,教育双基达标是好事,但脱离了实际, 超越了农民的承受能力,连年摊派,引起农民的强烈不满。“头税轻(指农业税), 二税重(指统筹提留),集资摊派无底洞”确是不少农村的真实现状。 2.农民负担为何沉重 据中国社会科学院的一份研究报告显示:农民负担加重首先是因为中央及省、 县一级政府的失职。如民兵和优抚是为了增加国防,属全国性公共品,而计划生育 和部分农业设施建设并不反映农民的偏好,这些项目的支出显然应由中央政府承担。 此外,农村基础教育和区际间的公路项目部分收益外溢,具有公共产品性质,其费 用应由中央、省、县及乡镇财政共同分摊。目前,中央与各级地方政府将这些事务 压在乡镇一级。在工商业税收来源少的地区,乡镇政府便将这些目标的支出按土地 面积或人口摊派,向农民索取。 农民负担加重还与各级政府的机会主义行为有关。在目前的行政等级制度下, 上一级政府掌握着下一级政府官员的迁升机会以及部分专项资金的使用。凭借这种 政治权力,上级政府负责人经常搞一些不切实际、只是突显自己政绩的达标活动; 以各种检查的名义向下级政府索取租金,为政府官员个人牟取私利;向下级政府摊 派各种费用,弥补自己财政缺口,扩张部门利益,等等。上级政府的机会主义行为 不仅直接加重了农民的负担,而且丧失了自己的监督权威,以其示范效应诱使乡镇 一级政府大搞假、大、空项目,变相剥夺农民。 农民负担加重也因为乡镇组织行政效率低下及其行为缺少制约。乡镇政府许多 部门仅为上级政府和主管部门行使权力提供方便,它们很少为社区农民提供有效的 公共服务。乡镇一级机构目前普遍庞大,人浮于事现象极为严重。这支庞大的乡镇 干部队伍的主要职能便是向农民征税,结果相当一部分农民税费被用于支付乡镇干 部工资和改善他们的福利待遇。此外,由于乡镇政府不受社区农民约束,乡镇干部 常常兴建一些农民没有需求、但能炫耀自己政绩的工程。乡镇组织行政效率低下抬 高了公共品的供给价格,损害了农民的福利;而乡镇组织背离农民需求的投资则浪 费了社会资源,完全属于掠夺行为。 农民负担加重还与乡镇财政收入不足密切相关。就中西部大部分地区而言,工 商业不发达,政府征税的渠道极为狭窄,而国家并未制订有效的转移支付制度。1994 年实行分税制后,虽然中央和地方就财政权进行了划分,但许多地方各级政府之间 的财权没有明确界定。当自身财力出现紧张时,上级政府常以行政强制方式平调乡 镇财政,迫使乡镇政府在规定的征收范围外寻找自己的收入来源。 在农民收入总量难以增加的情况下,对农民过多的索取无疑将恶化其福利水平。 又因为农民税费征收是累退的,低收入阶层的负担率最高,过重的负担将进一步拉 大农户之间的收入差距,并可能使那些刚刚解决温饱的农户重新掉入贫困者行列, 造成新的贫富悬殊。此外,教育和医疗费用的大幅度上升削弱了农户在人力资本方 面的投入能力,降低了农村人力资本的质量,这一点将阻碍中国今后社会转型和工 业化进程。 农民负担过重产生的最严重后果是:(1) 动摇了底层社会对政府的信心,削弱 了政府动员社会资源的能力。目前,农民拒缴税费的现象已大量发生,并呈蔓延之 势。(2) 恶化了政府与农民之间的关系。因为催征税费,部分地区发生了农民与乡 村干部械斗的恶性事件,甚至出现了农民围攻基层政府的群体性对抗行为。 农民对政府丧失信心,以及农民与政府之间关系恶化无疑将增加农村地区的管 理成本。而管理成本的上升将进一步加重农民负担。此时,一种恶性循环便出现了。 地方政府以农村社会稳定为借口要挟中央政府,阻碍农村行政机构改革及政治体制 改革。而且,在拒缴税费增多的情况下,基层政府可能加大税费摊派的比率,并减 少农村必需的公共物品供应,这又将加剧农民对政府不满情绪,引发更多的社会冲 突和对抗。所以,农民负担的持续恶化将完全破坏农民与政府的合作关系及农村地 区的社会秩序,而其带来的长远影响则更为令人不安。