不稳定的农村政治现状（1）

    中国农村政治状况总体上也不如城市，在这里引用不少有识之士的话说就是：
中国农村已出现了严重的政治不稳定因素。

    1.农村社会格局由国家主导，但基层干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和
社会动员能力减弱等问题突出

    目前，国家主导我国农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力
为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要的权力资源，对农村社会的政治、经
济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳定状态。但存在乡镇
干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等诸多问题。

    改革开放以来，我国农村最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否
定，实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。而政社分设后生产的
“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。“乡政村治”
体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡
政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个
“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这
一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农
村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制和主导着农村的发展。

    主要表现在：

    其一，人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延
了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完
备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政
和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。

    其二，各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇
的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实了乡镇干部队伍，乡镇干部的整
体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的
实施。

    其三，普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了
乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。

    其四，乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡
镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各
种社会资源的工具。

    但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，
乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。



    首先，体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现
状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权
力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政
府功能和权力残缺不全等问题。

    其次，人员“臃塞”，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和
“事业饭”的人数普遍在100 ～200 人之间，有的甚至超过500 人。乡镇政权人员
的“臃塞”，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均
债务额1098.6万元，平均净负债708.2 万元。乡镇财政濒临破产。

    其三，乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度
低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方
为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与
民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利
和维护农村安定的两难之中。

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