不稳定的农村政治现状(2) 2.村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,但农村政治制度化建设落后 极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间目前,中国村级治理体制正在实现以 村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系 的。从1984年开始进行的农村第二步改革,使市场成为了配置农村社会资源的主要 形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,就是促使社会 流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,但是,这种因市场化取向而产 生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。具体来说,一方面,由于 市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,形成了农村社会不同的利益主体错综 复杂的利益关系;另一方面,由于社会利益主体的分化,特别是农民阶级的大分化, 瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基,中国农村社会正在进行以经济上的不 平等取代政治上的不平等的过程。然而,分化本身并不足以导致现代化。村民自治 是农村基层人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村 内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服 务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基 层,保证国家对农村基层社会的有效治理。 但是,村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突。表现在: 第一,农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国 家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。可村 委会作为村民自治组织,是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基 础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存 在,必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的 支持下,采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职 权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村 民自治的民主性。 第二,国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看,村民 自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属 关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。 这种相互关系的变化,最主要表现在:村委会主任、副主任和委员均由村民直接选 举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到 国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权 威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,一方面通过强化对村级党组织的领导,并 通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施 来削弱村民自治组织的职权。 第三,村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规 定,村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责 任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。因此,人们按照人民公社时期的 习惯思维,将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委 会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,使之向经济组织方向发展,并以此来剥 夺农民的经营自主权。 3.农民公共参与意识正在加强,但是,非制度性参与、非法参与和宗族性参与 影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定 在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后,农民成为了“村民”, 获得了经济上的自由,并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上,在国家大力推 行村民自治过程中,特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时,每届选举 全国有6 亿、占总数90% 的农民参加了村委会的民主选举,表现出空前的政治参与 热情。在一些村民自治搞得好的地方,村民已在事实上享有了村务的管理权。而当 这些选举权和管理权及其他合法权益受到侵犯时,有部分农民已能够拿起法律武器, 与各级党组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组 织,在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明,我国农民的民主观念和 权利保护意识不断加强,农民的公共参与已经到了新的发展阶段。 但是,我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题。表现在: 一是公共参与主体的分化,形成了新的政治上“有权群体”。据调查,目前许 多地方虽然进行了形式上的民主选举,但是并没有建立相应的民主管理体制,村务 的管理权在事实上被大约11% 的管理者和特权者掌握,大多数村民处于农村政治权 力的边缘。 二是农民非制度性参与大量存在,采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这 其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年 来,农民的增收较为缓慢,而有关农民负担却日益增加,乡镇政权的财政收入以及 乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费,而村级组织在代理国家和乡 镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式,这样不断积累 了村民的不满对抗情绪,一旦有动员性力量加入,就可能以非理性的、难以控制的 方式发泄出来,农村社会就会处于动乱之中。 三是农民非法参与有扩大的危险。近几年来,部分农民通过贿赂、暴力威胁和 恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方,黑 恶势力侵入到村级政权,出现了恶人治村,地痞村霸气焰嚣张,扰乱了正常的生产 和生活秩序,农民的财政和生命权益受到极大的侵害和威胁,民主和法制遭到了无 情的践踏。 四是村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期 内,家族势力作为农村社会的一种自在秩序,得到了国家政权的扶持,家族现象构 成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后,稳定的家族势力遭到了冲击, 特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展,宗族组织逐渐瓦解,家族势力受到 了前所未有的压制。但随着农村改革的深入,国家对农村政治的高压式的控制有所 减弱,家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到一定 程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体,一方面为目前缺乏社区 归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障,对社会秩序的稳定具有一定的 意义;另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织, 破坏了民主政治的基本原则。 随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入,乡镇将在组织形式和 职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变,农村社区性事务的范围将有所 扩大,而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定,强化法律 权威来规范人们的行为就成为必然。