“条”和“块”的农村组织结构(2) 2.乡级组织结构 中国古代长期在县以下实行乡里制的行政管理体制。1949年中华人民共和国成 立后,全国县以下基层政权实行区、乡(或行政村)两级制。1982年12月4 日第五 届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(简称“八二宪法”) 又恢复了“五四宪法”对乡、民族乡、镇政权形式的规定。1983年10月12日,中共 中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,全国农村随即开始 撤社建乡工作,至1985年基本完成,大多数地方以人民公社为基础建立乡镇,少数 省建立了区公所和乡镇两级建制(如广东省、云南省和湖北省),后来区公所逐渐 撤并,全国实现了基层政权的划一制度。恢复乡镇行政建制之后,新的领导体制和 组织机构逐步形成,在乡镇一级同样建立了领导机构、权力机关和行政机关。 与县党委相同,乡(包括民族乡,下同)、镇党委是乡镇的领导机构。乡镇党 委设书记1 名,副书记若干名(一般为2 ~4 名,一般由一名副书记兼任乡镇长, 一名副书记管理党务),较大的乡镇还设立纪委书记。乡镇党委成员一般包括组织 委员、宣传委员和乡武装部长等。乡镇人民代表大会是本级地方的国家权力机关, 设主席1 名,副主席1 ~2 名,秘书1 名,组成乡镇人代会闭会期间的办事机构。 乡镇人大主席不得担任国家行政机关职务。有的地方模仿县人大常委会模式,将乡 镇人大主席团设定为人代会闭会期间代行人大职权的机构。 乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关和国家行政机关,设乡镇长1 名, 副乡镇长若干名(一般为3 ~5 名),实行行政首长负责制,副职协助正职工作。 乡镇政府下设的办公机构,有政府办公室、民政办公室、工业办公室、农业办公室、 教育组、信访办公室、计划生育办公室和综合治理办公室等。 乡镇党委、人民代表大会和人民政府,构成乡镇的“三大领导班子”。此外, 有的地方还设立了企业委员会(或称企业经济委员会)或农工商联合总公司,由一 名副乡镇长兼任主任或总经理,直接领导本乡镇各企业,实际已成为“三大领导班 子”之外的又一个领导班子。乡镇的领导体制,原则上仍由乡镇党委统一领导,但 由于党委成员中不直接处理政务的纯党务人员占绝大多数,并且行政级别较低,无 力领导较高行政级别的乡镇政府领导人,所以乡镇事务往往由全体党委委员、人大 主席和正、副乡镇长等参加的党政联席会(或称党扩大会)共同讨论决定,党政联 席会实际上已成为乡镇一级的基本决策形式。 与此同时,乡镇一级除了各大领导班子的横向关系外,县对乡镇还存在纵向领 导或指导的关系。 首先,就党的系统而言,县级党委与乡镇党委是领导与被领导的关系,这种领 导关系,既包括政治领导和组织领导,并随着农村经济和社会的快速发展,越来越 具有实政领导意义。 其次,就人大系统而言,县级人大常委会指导乡镇人大工作,但是在选举时, 乡镇一级的选举委员会要受县级人大常委会领导,使两级人大之间始终保持着一种 既有指导关系(长期)、又有领导关系(短期)的特殊上级关系。 再次,就政府系统而言,县级人民政府与乡镇人民政府同样是领导与被领导的 关系,但这种领导关系更为全面和具体,并通过完备的机构设施得以实现。乡镇政 府的大多数工作机构,如民政办公室、工业办公室、农业办公室、教育组、信访办 公室、计划生育办公室和综合治理办公室等,都是县级政府相关部门的对口机构。 此外,在乡镇一级还设有大量的县、乡“双重领导”机构,即所谓“七所八站” (所一般为政府机构,站一般为政府所属行政性事业机构,总数往往不止15个), 实际上构成了县级地方各种职能部门(包括中央和省设在县一级的管理部门)在乡 镇的有效延伸。 除此之外,在乡镇一级亦有妇联和共青团等人民团体(或称群众团体)的设置, 有的乡镇还设置政协干事,这些机构或人员,亦受县级对口机构领导。 3.村级组织结构 在乡里制下,中国曾长期实行保甲制度。新中国成立后,自1983年撤社建乡开 始,生产大队和生产队的组织形式亦随之发生变化,原来的大队多改建为村民委员 会,生产队改为村民小组(但不少地方习惯上仍称为队),少数地方实行村公所或 管理区制度,即在原大队一级单位设立乡政府的派出机构。1998年11月4 日第九届 全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法 》之后,未建立村民委员会的地区都加快了改制步伐。 村民委员会的建立和“村民自治”工作的逐步展开,使村级组织有了一套新的 模式。 村级党支部是本村的领导核心。党支部一般由5 ~7 人组成,设书记1 名,副 书记1 名,支部委员3 ~5 名(包括组织委员、宣传委员等)。村党支部书记作为 全村的“一把手”,其政治权力不可低估,而且还往往掌握着村里的部分或全部经 济大权。 村民委员会被定位为村民自我管理、自我教育和自我服务的群众性自治组织, 设主任1 名,副主任1 名,委员3 ~7 名(一般为会计、妇女主任、治保主任等)。 为有效地对“村政”进行管理,在村民委员会之下,一般还设有人民调解委员会、 治安保卫委员会、公共卫生委员会、社会福利委员会、经济建设委员会等机构。 村民委员会之下,还设立村民小组。随着“村民自治”的不断深化,在不少地 区出现了村民代表会议的组织形式。村民代表由村民选举产生,村民代表可以参与 重大问题的决策、制定村规民约并对村委会实施监督,有的地方还特别设立了由村 民代表组成的理财小组或村务公开小组,定期检查村里的财务情况和政务情况。 在村级组织中,还有一种需要注意的机构是经济合作委员会(有的地区称为经 济合作社)或覆盖全村的总公司、集团公司。这类机构虽是经济组织,但往往带有 一定的行政职能,其主要负责人一般由村党支部书记或村民委员会主任兼任。 在村一级也有共青团、民兵组织,设立团支部和民兵营(或民兵连),团支部 书记和民兵营长(或连长)成为党支部、村民委员会、经济合作委员会之外的村干 部(但有不少地方的团支部书记由一名党支部委员兼任,民兵营长或连长由治保主 任兼任)。 村级组织在党、政两方面受制于乡镇。从党的系统上,村党支部在乡镇党委领 导下工作,乡镇党委对村级党支部,同样是既有政治领导,亦有组织领导甚至实政 领导。此外,有的地区乡镇政府的职能部门还派人住在村里,直接插手村里的财政、 税收等事务。