权力机构的局部改组 近卫于1940年8 月28日发表关于新体制的声明时,宣布“这“一新体制所要实 现的”四个目标,强调“首先是统帅与国务的协调,政府内部的统一和效率的提高”。 这确实是日本原有体制运作中不适应总体战要求的症结所在,也是当局努力要求局 部改组政治体制,以建立高度国防国家的关键。其实,这两个问题由来已久。自日 本军部和政府走上法西斯道路以后,一直在致力于逐步调整改组,以期弥补这种体 制上的破绽,但迄未取得重大进展。 日本内阁的构成历来遵循多头分权的原则。 总理大臣和其他大臣均由天皇任命,分别对天皇负责。总理大臣对其他大臣没有统 辖权力,只能通过内阁会议进行相互协调。内阁行政权力分散,官厅宗派主义严重。 因此,军部在提出建立国防国家体制的同时,强烈要求进行行政机构改革,加强内 阁在制定、实施国策方面的综合性与统一性。改革的要点有三:一是加强总理大臣 对各省行政、人事的统辖权力;二是在总理大臣之下,设立综合国策机构,以求协 调,统一重要国策的调查、拟订和实施,三是实行少数阁僚制,精简改组原有机构。 1935年冈田内阁设立内阁审议会、内阁调查局,是内阁机构改革的最初步骤。 1936年9 月,陆海军提交广田内阁的《改革行政机构共同意见书》,提出了比较全 面的机构改革要求:在总理大臣下,设立重要国务的综合统制机构和统制、刷新人 事行政的机构;把外务与拓务两省、农林与商工两省,还有铁道、航空、通讯的行 政机构分别加以合并;对于各省之间重复的行政机构进行整理合并。改革势必损害 官僚的既得利益与权力地位,面临撤并官厅的官僚群起反对,其余官僚也对改革十 分冷淡。内阁为机构改革而专设的四相会议,屈服于官僚的压力,不再提起机构撤 并问题,只是商定按军方的设想,设置国务综合统制机构总务厅以及人事局。但未 及实施,内阁因其他问题而辞职,四相会议的决定报废。 此后,在军部不断推动下,在设立综合国策机构、统制机构方面有较大进展。 1937年5 月,林内阁根据陆军和前内阁的总务厅设想,设立企划厅。原设想的总务 厅将包括内阁调查局、资源局、统计局和情报委员会,而企划厅仅仅是内阁调查局 的改组扩大。同年9 月,近卫内阁单独把内阁情报委员会改组扩大为内阁情报部; 10月把企划厅与内阁资源局合并为企划院。1940年12月,第二届近卫内阁把内阁情 报部升级为内阁情报局。同年还设立总体战研究所。1942年设立科技统制机构技术 院。这些机构中最重要的是企划院和内阁情报足,它们的作用将在有关章节另作详 述。 在行政机构改革的其他两个方面,举步维艰,很难冲破官僚本位利益和因循心 理的障碍。1938年1 月,第一届近卫内阁应军部的要求,为加强对社会事业、劳工 问题和国民保健的行政领导,以内务省相关机构(局)为基础,成立厚生省。该省 人事从属于内务省,这大概是它得以顺利成立的原因之一。同时,内阁重提成立人 事局一事。原来各省人事都由各省次官掌管,地方行政长官人选由内务省掌管,大 权也在内务次官手中。成立人事局显然对他们不利。据《朝日新闻》报导,各省次 官会议对此“一致表明反对意向”,内务官僚也“全体反对”,此事再次告吹。 1939年9 月,阿部内阁勉强说服枢密院,以敕令规定,各省大臣在发布、更改、 撤销有关实施国家总动员法的命令时,应与总理大臣协议;为对实施国家总动员法 的有关事项进行统辖,总理大臣可对有关省厅作出必要的指示。但各省厅对于总理 大臣的指示权议论纷纷,不能接受。内阁不得不解释说,所谓“指示” 不等同于指挥命令,被指示者不必务须遵从。 这个敕令赋予首相的统辖权力 完全有名无实。同年9 、10月间, 阿部内阁再次企图将商工、农林两省合并,还 打算把商工省、外务省、大藏省的有关机构(局)合并成立贸易省。这又一次遭到 官僚的强烈反对,甚至发生空前绝后的“外务骚动”,外务省几乎全体高等官员一 百数十人集体辞职。内阁不得不放弃两项打算。 东条内阁期间,由于面临军事冒险和军事失败的严酷压力,才多少打破官厅本 位主义的障碍。1942年11月,东条内阁在军部支持下,压制了外务省的反对,由拓 务省、外务省的有关机构加上兴亚院,合并成立大东亚省,负责处理所谓大东亚共 荣圈诸国和地区的部分政治经济事务。1943年《战时行政职权特例》赋予总理大臣 的指示权属于指挥命令权,东条对军需生产和有关省厅拥有统辖权力。同年,军需 省的成立是内阁一大改组:商工省大部与递信省电气局、企划院等合为军需省。还 把商工省一部与农林省合为农商省;递信省大部与铁道省合为通讯运输省。不过总 的来说,内阁机构的变动是部分的,多头分权没有完全消除。 在基本保留内阁原有机构及其多头分权的情况下,设立新的综合国策机构、统 制机构,是行政机构改革的主要进展,是内阁适应国防国家体制需要的主要途径之 一,也是天皇制机构法西斯化的主要表现之一。东条英机则通过法令、兼职和机构 合并、扩大首相权力,进一步走向极权主义。 总体战的国防国家体制要求实现国务与统帅的统一。永田铁山等法西斯幕僚军 官对此作了多年鼓吹,希望在军部和内阁之上建立“战时国家最高机关”,或者建 立“使战略与政略完全一致的大本营”。 在这个问题上,这些幕僚军官未能改变 军部上层坚持陈规的立场。军部上层坚持统帅权独立这一军部的特权,亦即军部干 预政治的首要武器。他们既不愿意在军部之上设置另一个权力机构,也不能容忍军 界以外人士与他们共享统帅权力。于是,1937年11月,在宫中设立完全由军部组成 的大本营,进一步维护统帅权独立。 按《大本营令》规定,大本营设置并立的陆军部和海军部,分别以参谋总长和 军令部总长为幕僚长,其职责是“担任帷幄军机要务,筹划作战,为实现最终目的, 谋求陆海军的配合协作”。 陆军部和海军部分别由参谋本部加陆军大臣及其随员,军令部加海军大臣及其 随员组成,其主体是参谋本部和军令部。大本营陆、海军部内的部、课设置,与参 谋本部、军令部不完全相同。 在大本营之外,同时保留参谋本部与军令部,是一批人员两种职务。陆,海军 大臣随员为陆海军省部分军官,如大臣秘书官、次官、人事局长,军务局长、军事 课长、军务课长等。 在中日甲午战争和日俄战争时,曾两度设立战时大本营。 甲午战争时,元老、首相伊藤博文经天皇特许列席大本营会议。 1937年大本营成立前,近卫首相要求让首相参加大本营,遭到军部拒绝。军部 绝对不允许内阁插手统帅权。大本营成立后,陆军省特地在报上发表“说明”,强 调大本营是“纯粹的统帅机构”,指出社会上“往往臆测大本营即战时内阁的前身, 或妄断为实行统帅国务统一的机构,这是毫无根据的无稽流言”。 作为一种补救措施,在成立大本营同一天,设立大本营政府联络会议,以求统 帅与国务的协调、配合。然而,为时不久,双方在对华谈判问题上发生分歧,联络 会议于1938年2 月初无形停止。从此到1939年8 月,近卫、平沼内阁以五相会议 (首相和外,藏、陆、海相)作为最高国策审议机构,主要通过陆海相协调政策战 略的关系。阿部、米内内阁期间,五相会议不再召开。1940年7 月第二届近卫内阁 成立后,恢复大本营政府联络会议,定期在宫内举行。11月下旬,陆军当局提议, 为了便于联络,改为在首相官邸定期召开大本营政府联络恳谈会。1941年7 月,内 外局势日趋紧张,大本营与政府重新在皇宫举行联络会议。据有关记录,从1940年 11月到1944年2 月,共召开大本营政府联络恳谈会42次、大本营政府联络会议145 次。同期还举行过8 次有大本营,内阁双方有关人员参加的御前会议。 这样实现的国务与统帅的协调配合,只是让国务片面追随,服从统帅,而政府 对于大本营的统帅权却不容置喙。1940年7 月和1941年9 月两次联络会议分别通过 的《适应世界形势演变的时局处理纲要》、《帝国国策实施要领》,是有关大力南 进和对美开战的关键性决策,它们都是由大本营陆海军部联合提出的。即使纯属内 政的事项,大本营也可以军事需要为理由,向政府提出要求。如在“时局处理纲要” 中,内政政策被单独列为一项,其中提出,为了促进国防国家的建成,务期“实行 强有力的政治”,“确立战时经济态势”,“振奋国民精神,统一国内舆论”等等。 在东条内阁期间,还以东条身兼首相、陆相以至参谋总长的方式,在军部与内 阁之间进行沟通,协调。军部支配内阁的状况更为直接而严重。 -------- 泉石书库